ARTÍCULOS CIENTÍFICOS
Crónica Tributaria
196 (3/2025), 83-113 – DOI: https://dx.doi.org/10.47092/CT.25.3.3
Gómez-Lobato Lanzarote, Marisa
Abogado tributario
Asesora parlamentaria en las Cortes Generales
(Legislaturas XII, XIII y XIV)
Madrid (España)
ORCID: https://orcid.org/0009-0003-6820-988X
marisaglobato@hotmail.com
Recibido: 31 de enero de 2025
Aceptado: 3 de marzo de 2025
https://dx.doi.org/10.47092/CT.25.3.3
RESUMEN
Nuestro ordenamiento jurídico carece de disposición alguna que regule el contenido del derecho de enmienda. Tampoco lo hacen los reglamentos parlamentarios. Esto ha obligado al Tribunal Constitucional a conformar el alcance de este derecho, si bien desde una perspectiva ad casum no exenta de debate y oscilaciones interpretativas. Ello resulta particularmente controvertido cuando se aprueban normas por esta vía en el sensible ámbito tributario. Al análisis de la jurisprudencia en esta materia y, en particular, al potencial vicio de inconstitucionalidad del que adolece, a nuestro juicio, la reforma tributaria recientemente aprobada por el Gobierno vía enmienda, dedicamos el presente estudio.
Palabras clave: normativa tributaria, enmienda parlamentaria, impuesto mínimo global, Tribunal Constitucional, gobierno.
Gómez-Lobato Lanzarote, Marisa
ABSTRACT
Our legal system does not have any provision that regulates the content of the right of amendment. Neither do the parliamentary regulations. This has forced the Constitutional Court to shape the scope of this right, albeit from an ad casum perspective that prevents us from having a definition that guarantees and is free of interpretative oscillations. This is particularly controversial in the sensitive field of taxation. We devote this study to the analysis of the jurisprudence in this area and, in particular, to the potential defect of unconstitutionality which, in our opinion, the tax reform recently approved by the Government via parliamentary amendment suffers.
Keywords: tax regulations, parliamentary amendment, global minimum tax, Constitutional Court, government.
SUMARIO
Introducción. 2. Los principios de autoimposición, reserva de ley y buena regulación en materia tributaria. 3. La iniciativa legislativa del Gobierno y la preeminencia del Parlamento en un Estado democrático. El respeto a las minorías. 4. El derecho de enmienda. 4.1. La evolución jurisprudencial constitucional del derecho de enmienda. 4.2. La configuración del derecho de enmienda hasta la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/2023, de 7 de noviembre, sobre el Impuesto Temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas. Notas características. 4.3. La reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 149/2023, de 7 de noviembre, ¿un cambio de doctrina sobre el derecho de enmienda? 5. El caso de la reforma tributaria aprobada vía enmienda al proyecto de ley para el establecimiento de un impuesto mínimo global para los grupos multinacionales. 5.1. Antecedentes del caso. 5.2. La potencial inconstitucionalidad de esta reforma. 6. Algunas propuestas de mejora. 7. Conclusiones. Bibliografía.
El pasado día 21 de diciembre de 2024 se publicó en el BOE la Ley 7/2024, de 20 de diciembre, por la que se establecen un Impuesto Complementario para garantizar un nivel mínimo global de imposición para los grupos multinacionales y los grupos nacionales de gran magnitud, un Impuesto sobre el margen de intereses y comisiones de determinadas entidades financieras y un Impuesto sobre los líquidos para cigarrillos electrónicos y otros productos relacionados con el tabaco, y se modifican otras normas tributarias.
Es conocido que al proyecto de ley origen de esta norma, que tenía como exclusivo objeto la regulación del impuesto mínimo mandatado por Europa, el grupo parlamentario que apoya al Gobierno presentó un conjunto de enmiendas, calificadas por la ministra de Hacienda como una completa reforma fiscal, que ha afectado a todos los principales impuestos de nuestro sistema. Su aprobación e inclusión en el texto final de la norma es un nuevo ejemplo, y ya van demasiados, no solo del empleo de una técnica legislativa más que censurable, sino de la indisimulada confusión entre Gobierno y grupo parlamentario que lo apoya, que desemboca en el deterioro sistemático de la función del Parlamento y del principio democrático de respeto a las minorías que rige el procedimiento legislativo.
Al potencial vicio de inconstitucionalidad del que, por este y otros motivos, adolece a nuestro juicio esta norma, dedicamos el presente artículo.
Para ello, comenzaremos haciendo una reseña sobre los principios que deben regir la potestad legislativa en materia tributaria; en particular, los principios de autoimposición, reserva de ley y buena regulación. Avanzamos aquí nuestro más decidido reproche a la cada vez más habitual transgresión del último de estos principios, con la gradual proliferación de normas de contenido heterogéneo que están haciendo del tributario un ordenamiento progresivamente más caótico, complejo y disperso. Seguidamente, abordaremos el problema de la frecuente contravención del principio democrático de respeto a las minorías parlamentarias en el procedimiento legislativo, por parte de la mayoría que apoya al Gobierno. En tercer lugar, indagaremos en el derecho de enmienda y su evolución jurisprudencial hasta la sentencia dictada en materia del impuesto a las grandes fortunas que, a nuestro juicio y en concordancia con una gran parte de la doctrina, ha supuesto un cambio notable en la concepción que el Tribunal Constitucional había defendido hasta entonces de este derecho. Acto seguido, acometeremos el caso particular que nos concierne, relativo a la reforma fiscal operada mediante enmienda al proyecto de ley citado. En este punto, defenderemos por qué, a nuestro parecer, las enmiendas controvertidas nunca debieron ser admitidas y su inclusión en el texto de la ley la vicia de inconstitucionalidad.
Finalmente, acompañaremos, inspirados por quienes mucho antes y mejor han reflexionado sobre este asunto, algunas propuestas de mejora para evitar, en lo posible, que prácticas legislativas tan desafortunadas como las que nos ocupa, vuelvan a sucederse.
La Constitución ha sometido la facultad de aprobar tributos a las garantías de “autodisposición” (STC 19/1987, de 17 de febrero) o de “autoimposición” (SSTC 185/1995, de 14 de diciembre y 233/1999, de 16 de diciembre), según las cuales, los ciudadanos tienen derecho a consentir los tributos y a conocer su justificación y el destino a que se afectan, como una garantía de la libertad patrimonial y personal del ciudadano (STC 3/2003, de 16 de enero). Es el conocido No taxation without representation, de la revolución americana, que Marín Benítez (2023a) traduce como No impuesto si no es autoimpuesto, y cuya autoría reclama para el rey Alfonso VI ya a principios del siglo XI.
Este principio de autoimposición en materia tributaria va de la mano del principio de reserva de ley. Así, dispone el artículo 31.3 de la Constitución que: «solo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley». Por su parte, su artículo 133 decreta que la potestad originaria para establecer tributos corresponde al Estado, mediante ley. Ambos preceptos constitucionales tienen su reflejo en el artículo 4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), y se desarrollan en el 8, que especifica su alcance. En su virtud, deben regularse por ley, en todo caso, los elementos configuradores de la deuda tributaria, la determinación de los obligados tributarios, los beneficios fiscales, los plazos de prescripción y caducidad, el régimen sancionador y las obligaciones formales, entre otros extremos.
Los principios de autoimposición y reserva de ley en materia tributaria deben a su vez interpretarse en conexión inquebrantable con el de buena regulación, implícito en el artículo 9 de la Constitución (STS 1261/2022, de 6 de octubre), y regulado de manera pormenorizada en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Su precepto 129 impone, a la iniciativa normativa, la obligación de coherencia con el resto del ordenamiento jurídico a fin de generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas; todo ello, explicita, a fin de garantizar la seguridad jurídica.
A pesar de la nitidez con la que el legislador exige claridad, estabilidad y certidumbre a nuestro ordenamiento jurídico, éste resulta cada vez más caótico, desbocado y confuso, sobre todo, en materia tributaria. Hace ya cuatro décadas que Rubio Llorente (1986: 111) definió el ordenamiento jurídico español como una fronda inextricable cuyo conocimiento y manejo es imposible no sólo para el ciudadano, sino para los más cualificados operadores jurídicos. No olvidemos que el artículo 9 de la LGT impone a las leyes y reglamentos que modifiquen normativa tributaria que contengan una relación completa de las normas derogadas y la nueva redacción de las que resulten modificadas, con el loable ánimo de crear un marco normativo tributario comprensible. Coincidimos con García Heredia (2012: 8), sin embargo, en que, desafortunadamente, esta exigencia constituye en la práctica un mandato vacío de contenido.
El principio de autoimposición en materia tributaria fuerza la exigencia de restricciones, por ejemplo, al contenido material de la ley de presupuestos, a la que se impone una prohibición de rango constitucional a la creación de tributos: «La ley de presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea», ex artículo 134.7 CE. Y ello es así por cuanto el legislador constituyente entendió que la tramitación parlamentaria acelerada que demanda la ley de las Cuentas Públicas anuales no ofrece las garantías de sereno debate, examen y enmienda en condiciones óptimas que exige la aprobación de normativa impositiva. Esta previsión constitucional, sin embargo, no está exenta de valoraciones interpretativas, como qué se entiende por ley tributaria sustantiva habilitante, o qué extensión puede alcanzar la modificación tributaria en la ley presupuestaria para no ser merecedora de reproche constitucional.
Pero, es más, también el legislador –el Ejecutivo legislador, en este caso– encontró un subterfugio para eludir esta prohibición. Así, el Gobierno comenzó a acompañar a tramitación, junto con la ley de presupuestos, las llamadas por ello leyes de acompañamiento –leyes de medidas fiscales, administrativas y del orden social–; un compendio legislativo heterogéneo y multisectorial de muy difícil comprensión utilizado para evitar los límites constitucionales impuestos a la ley del presupuesto, en particular, por lo concerniente a la aprobación de tributos. Estas normas, hoy en desuso y sustituidas por decretos leyes de contenido heterogéneo, como después se dirá, fueron objeto de reiteradas denuncias ante el Tribunal Constitucional quien, si bien crítico con esta praxis legislativa, nunca llegó a considerarla contraria a la Constitución (SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, 176/2011, de 8 de noviembre y 209/2012, de 14 de noviembre). Así, opina el Tribunal que, si bien las leyes de acompañamiento son expresión de una deficiente técnica legislativa, el juicio de constitucionalidad no se basa en la calidad técnica de las normas.
Ciertamente, la Constitución no contiene precepto alguno que limite el contenido material de las leyes con carácter general, ni obligue a que éste sea homogéneo –esto solo se le exige a la iniciativa legislativa popular–, ni a que cuente con un determinado estándar de calidad técnica. Sin embargo, ello no nos impide convenir con Arce Janáriz (1994: 159) en que la homogeneidad de las normas no es únicamente una buena técnica legislativa, «sino que puede adquirir una cierta dimensión constitucional al poder conectar con el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 Constitución), en la medida en que éste obliga al legislador a eludir la “confusión normativa” (STC 146/1993, FJ 6º)».
La doctrina constitucional en materia de las leyes de acompañamiento puede hacerse extensiva, creemos, a cualquier otra norma de contenido igualmente diverso y dispar. Es el caso de los cada vez más frecuentes reales decretos-ley ómnibus, que han venido a sustituir a aquéllas, aunque incluso estos aun con menos garantías, pues los decretos-leyes entran en vigor con carácter inmediato tras su aprobación por el Gobierno, obviando toda tramitación parlamentaria, al margen de su necesaria convalidación[1].
El ámbito material de los decretos-leyes, y su potencial como normas creadoras de tributos, abre otro intenso debate que aquí solo apuntaremos. Con carácter general, la doctrina constitucional no ha encontrado impedimento a que mediante un real decreto-ley se establezcan prestaciones patrimoniales de carácter público, siempre que concurra el presupuesto habilitante de extraordinaria urgencia que exige el artículo 86 CE y no se afecte al deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos recogido en el artículo 31 CE[2]. Para interpretar si ha existido tal afectación al deber de contribuir, el decreto-ley no podrá alterar ni el régimen general ni aquellos elementos esenciales de los tributos que inciden en la determinación de la carga tributaria, esto es, «cualquier intervención o innovación normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario»[3]. A fin de valorar este extremo, debe tenerse en cuenta, de qué tributo se trata, qué función cumple dentro del conjunto del sistema tributario, cómo interviene en el principio de capacidad económica, o qué elementos resultan alterados, entre otros.
Así, ha declarado en numerosas ocasiones que tributos como el IRPF, el IS y el IRNR son figuras centrales de la imposición directa y constituyen piezas básicas de nuestro ordenamiento tributario; cualidades que no se dan en otras figuras impositivas que se limitan a gravar una manifestación concreta de capacidad económica sin repercutir sensiblemente en el criterio de reparto de la carga tributaria entre los contribuyentes. Con fundamento en esta doctrina, el Tribunal ha declarado inconstitucionales, por ejemplo, el RDL 5/1992, de 21 de julio, que incrementaba el tipo de gravamen del IRPF (STC 182/1997, de 28 de octubre); el RDL 7/1996, de 7 de junio, que regulaba el régimen de las ganancias y pérdidas patrimoniales en el mismo impuesto (STC 189/2005, de 7 de julio); o, más recientemente, el RDL 2/2016, de 30 de septiembre, a través del cual se incrementaron los pagos fraccionados de las grandes empresas en el Impuesto sobre Sociedades (STC 78/2020, de 1 de julio); y su correlativo RDL 3/2016, de 2 de diciembre, que aprobaba el establecimiento de límites más restrictivos a la compensación de bases imponibles negativas y a la aplicación de deducciones por doble imposición, así como la obligación de revertir determinados deterioros de cartera, en el ámbito del mismo impuesto (STC 11/2024, de 18 de enero). Sin embargo, ha admitido la utilización de este instrumento para establecer una reducción sobre la base imponible del impuesto sobre sucesiones y donaciones (STC 189/2005, de 7 de julio); o determinar el tipo de gravamen del impuesto especial sobre determinados medios de transporte (STC 137/2003, de 3 de julio) y del impuesto especial sobre el alcohol y bebidas derivadas (STC 108/2004, de 30 de junio). Asimismo, estimó procedente la utilización de este instrumento para la aprobación de modificaciones en el ámbito del IBI y del ITP-AJD pues, las concretas modificaciones efectuadas en este caso no tenían alcance general, a juicio del Tribunal (STC 14/2020, de 28 de enero).
Suscribimos en este punto las críticas de Abellán Matesanz (2020: 610) sobre la “constante presión” que ejerce el Ejecutivo para ir ampliando el ámbito del decreto-ley, a pesar de la voluntad restrictiva del legislador constituyente sobre un instrumento normativo excepcional, que tiene fuerza de ley, pero que no emana del Parlamento, a quien se pretendía asegurar el respeto a su posición preeminente en un Estado democrático. Y más en acuerdo estamos con la Letrada cuando afirma que el uso cada vez más ordinario que el Gobierno hace del decreto-ley, convierte al Parlamento en un órgano legitimador y, solo en cierta medida, corrector o limitador de la actuación previa del Ejecutivo[4]. Por su parte, Parra Gómez (2020:87) sostiene que, si bien era esperable que la creciente pluralidad de formaciones políticas que han obtenido representación parlamentaria en la última década –dejando atrás el bipartidismo característico de nuestro sistema hasta entonces–, ayudara a corregir el abuso en el empleo de este instrumento normativo, su utilización, paradójicamente, dice, ha alcanzado proporciones verdaderamente preocupantes.
Sucede, además, que el modo en que el Tribunal Constitucional viene limitando, cada vez con carácter más restrictivo en perjuicio de los contribuyentes, los efectos de sus pronunciamientos de inconstitucionalidad sobre tributos, facilita el riesgo de que este instrumento normativo sea visto por el Ejecutivo-legislador como un método rápido y eficaz de recaudación tributaria, cuya potencial inconstitucionalidad no le comportará ningún perjuicio. Así, por ejemplo, la expulsión del ordenamiento de los ya mencionados RDL 2/2016 y 3/2016 en materia del impuesto sobre sociedades (SSTC 78/2020 y 11/2024), ha venido acompañada de la negación del derecho de los contribuyentes a recuperar los ingresos tributarios ilegales efectuados a su amparo, excepto para aquellos que hubieran invocado dicha inconstitucionalidad en una impugnación previa que aún se mantuviese abierta al tiempo de dictarse sentencia. En otras palabras, el Tribunal ha vedado la posibilidad de resarcimiento para quienes confiaron en la legalidad de la norma, lo que agrede al más elemental principio de justicia, como denunció al magistrado don Enrique Arnaldo Alcubilla en su voto particular a la citada STC 11/2024.
Nuestra Carta Magna abre su articulado proclamando que la soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado, y continúa, ya en su artículo 66, otorgando la representación de dicha soberanía a las Cortes Generales, que ejercen la potestad legislativa del Estado.
Tener esto claro, que parece tan sencillo, no es asunto menor: el Parlamento representa a todo el pueblo, a la mayoría y a sus minorías, mientras que el Gobierno solo representa a la mayoría. Además, es el Parlamento, y solo el Parlamento, quien ejerce la potestad legislativa del Estado. Es más, la elección de los representantes de los ciudadanos es la forma que aquellos tienen de participar en los asuntos públicos, por disponerlo así el artículo 23 CE[5]. Cosa distinta es que las Cortes Generales puedan delegar en el Gobierno la potestad de dictar determinadas normas (artículo 82 CE), o que la iniciativa legislativa –que no potestad–, la ostente, entre otros, también el Gobierno (artículo 87 CE). Así lo explica de manera muy didáctica el magistrado don Manuel Aragón Reyes en su voto particular a la ya mencionada STC 136/2011, como después detallaremos.
Además, el procedimiento legislativo parlamentario está caracterizado por los principios de contradicción, debate y enmienda, aunque la decisión final sobre el destino de la norma recaiga en la mayoría. Es decir, que, con independencia del peso de su voto en el refrendo final de la ley, las minorías parlamentarias tienen el derecho fundamental a ser escuchadas, a defender su postura sobre las normas en tramitación, a enmendar las iniciativas de la mayoría y a ser la voz de sus representados en sus posicionamientos. Es lo que el magistrado mencionado calificó de confusión entre principio democrático y principio mayoritario, basado en la distinción de dos planos: el plano decisorio –donde rige la fuerza de la mayoría–, y el plano del procedimiento deliberativo previo, donde se asienta el principio del pluralismo democrático.
Por ello, cuando se produce un solapamiento entre el Gobierno y su grupo parlamentario, y aquél se transmuta en éste haciendo pasar por enmiendas –que, como tal expresión de la mayoría son generalmente incluidas en el Informe de la Ponencia sin mayor debate–, lo que debería haber sido el objeto de un proyecto de ley, lo que se está haciendo es actuar al margen de parte del Parlamento; esto es, dejando a un lado a parte de los ciudadanos en él representados. La ley, en suma, no es solo expresión de la mayoría y, desde luego, no lo es solo del Gobierno[6]. Por ello, creemos, la censurable utilización de la vía parlamentaria para lo que debería proponerse por vía gubernamental con todas sus garantías supone, como mínimo, un menoscabo relevante de la función del Parlamento y un fraude al respeto de los derechos de las minorías, a pesar de que el Tribunal Constitucional ya haya dicho –en su reciente STC 19/2023, de 22 de marzo, en materia de eutanasia, fue especialmente claro–, que la pretendida “identidad funcional” entre el Gobierno y la mayoría de las Cámaras es expresión de una apreciación política, no jurídica, lo que tampoco autoriza, continúa, a calificar de fraude de ley la utilización de una proposición de ley y no de un proyecto del Ejecutivo.
Sobre este particular, tenemos que convenir con Marín Benítez (2023b) en sus críticas a la tramitación de la proposición de ley que establece los gravámenes temporales energético y bancario, tras la constatación de que fueron los ministerios de Hacienda y Transición Ecológica los involucrados en su diseño y configuración, cuando afirma que es «precisamente la distinción entre el Gobierno y los grupos parlamentarios lo que debería llevar a una apreciación jurídica de la situación, que no sería especialmente indulgente, pues grave parece que el trabajo de nuestros funcionarios públicos se ponga al servicio de la actividad política de dos grupos parlamentarios para los que no cabe apreciar identidad jurídica alguna con el gobierno que conforman».
Ya hemos dicho que la facultad de enmendar los textos legales sometidos a la consideración del Parlamento integra el contenido esencial del derecho de representación democrática y participación política del artículo 23 CE y, si bien por ello es extensible a todos los diputados, senadores y grupos parlamentarios, tradicionalmente ha sido considerada una facultad en defensa de las minorías frente a las mayorías parlamentarias del gobierno. En suma, la propia jurisprudencia ha entendido este derecho desde una óptica eminentemente tuitiva, en palabras de Pulido Azpíroz (2024: 3). Ello nos lleva a plantearnos, en acuerdo con la doctrina sobre la materia, si conviene revisar los parámetros que definen este derecho cuando el autor de la enmienda es el autor de la iniciativa y, mucho más, cuando el autor de ambas es el gobierno.
4.1. La evolución jurisprudencial constitucional del derecho de enmienda
La Real Academia Española de la Lengua define la enmienda como una «propuesta de variante, adición o reemplazo de un proyecto, dictamen, informe o documento análogo», y ofrece como sinónimos los sustantivos corrección, remedio, subsanación, arreglo o retoque, entre otros. Desde la perspectiva parlamentaria que aquí nos ocupa, el concepto de enmienda no viene definido en texto legal alguno ni, en particular, en el Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD) ni del Senado (RS), que regulan todas las particularidades del proceso legislativo[7]. Es por ello, que le ha correspondido al máximo intérprete constitucional configurar dicha definición y sus elementos esenciales, si bien lo ha hecho desde una óptica caso por caso que nos impide, aún hoy, contar con una definición estable y garantista del derecho de enmienda que deje de suscitar controversia y se mantenga exenta de vaivenes interpretativos.
Fue en la STC 99/1987, de 11 de junio (BOE núm. 152, de 26 de junio de 1987) la primera vez que el Tribunal se manifestó sobre la delimitación de este derecho, con ocasión de la presentación en el Senado de una serie de enmiendas que introducían otras tantas disposiciones adicionales a la que resultaría ser la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública. La admisión de tales enmiendas, y su eventual inclusión en el texto final de la norma, fue el origen de este recurso de inconstitucionalidad, en el que los recurrentes alegaron la vulneración de las normas reglamentarias parlamentarias al haberse calificado como enmiendas lo que, a su juicio, constituían auténticas proposiciones de ley. El Tribunal desecha este argumento y defiende el carácter ilimitado de las enmiendas, así como la ausencia de delimitación material entre éstas y la proposición de ley subyacente, al margen de la contenida en los artículos 84 y 134.6 CE, con ocasión de las delegaciones legislativas, y por motivos presupuestarios, respectivamente. La doctrina se mostró entonces mayoritariamente crítica con este razonamiento, hoy superado. Nos recuerda Arce Janáriz (1994: 156) que son tantas y tan significativas las diferencias de procedimiento que separan a las enmiendas de las proposiciones de ley, que «cuesta asumir que haya que aceptar como irremediable su indiferenciación material».
En efecto, en la siguiente ocasión que tuvo el Tribunal de pronunciarse sobre este derecho, su doctrina cambió de manera notable. Fue a raíz de un recurso de amparo interpuesto por diputados del Grupo Parlamentario CDS en las Cortes Valencianas, que habían visto rechazada la tramitación de su enmienda a la totalidad con texto alternativo registrada a un proyecto de ley de modificación del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. La enmienda buscaba una modificación del Estatuto mucho más extensa que aquélla a la que se refería el proyecto de ley, limitada a la exclusiva modificación del umbral electoral del 5% recogido en la norma. En su STC 23/1990, de 15 de febrero (BOE núm. 52, de 2 de marzo de 1990), el Tribunal deniega el amparo toda vez que, a su juicio, la propuesta de los diputados «desvirtúa lo que es una auténtica enmienda y se convierte […] en otro proyecto de modificación del Estatuto de mucha mayor envergadura». Con esta argumentación, el Tribunal admite, ahora, el carácter materialmente limitado de las enmiendas e impone su nexo con la iniciativa principal, con el fin de evitar que se oculte bajo la forma de enmienda lo que debería constituir una iniciativa legislativa independiente.
En una línea argumentativa continuista con la doctrina anterior y, esta vez, en el ámbito de las enmiendas al articulado, el intérprete constitucional inadmite, en su ATC 275/1993, de 13 de septiembre, el recurso de amparo interpuesto por el Grupo Parlamentario Izquierda Unida en la Junta General del Principado de Asturias, contra los acuerdos que inadmitieron a trámite sus 23 enmiendas a la proposición de Ley Orgánica de reforma de la Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, del Estatuto de Autonomía de Asturias. Las enmiendas del grupo recurrente buscaban incluir una nueva exposición de motivos, una nueva redacción a los cinco apartados del artículo único de la proposición, la adición de diecisiete apartados nuevos y una nueva disposición derogatoria. El Tribunal considera que los recurrentes estaban «sobrepasando la posibilidad de presentación de enmiendas al articulado […], pretendiendo, en realidad, una enmienda a la totalidad con texto alternativo, ignorando con ello que la superación de una proposición del debate de toma en consideración supone ya la realización de este trámite parlamentario, que no puede en consecuencia ser reabierto». El Tribunal refuerza en este pronunciamiento la necesidad de limitar el contenido material de las enmiendas, que ya inició en su pronunciamiento anterior y que, ahora, extiende a las enmiendas parciales.
En su ATC 118/1999, de 10 de mayo, el Tribunal menciona de manera explícita, por vez primera, la necesidad de conexión de homogeneidad y conexión de congruencia entre enmienda y texto enmendado, y explica detalladamente su alcance. Así, inadmite la demanda de amparo presentada por diputados del Grupo Parlamentario Popular en la Asamblea de Cantabria, contra el acuerdo de la Mesa de la Comisión que inadmitió a trámite sus dos enmiendas al articulado registradas al Proyecto de Ley de Medidas Fiscales y Administrativas. A juicio de los recurrentes, las enmiendas guardan la necesaria congruencia con la iniciativa subyacente, pues ésta y aquéllas buscan la modificación de la misma norma –la Ley 4/1993, de 10 de marzo, de la Función Pública–.
El Tribunal comienza subrayando el carácter subsidiario o incidental, por su propia naturaleza, de toda enmienda respecto al texto enmendado y destaca que no es suficiente una genérica correlación material entre ambos. Determina que debe existir una homogeneidad de objeto –que no, identidad de objeto–, y clarifica que ello debe predicarse tanto de las enmiendas a la totalidad como de las que lo son al articulado. Además, para estas últimas, exige también la preeminencia de una relación de congruencia con la iniciativa subyacente, de manera que no puedan verse afectados ni el espíritu, ni la oportunidad ni los principios de ésta, que ya quedaron fijados como objeto de debate tras la toma en consideración, en el caso de las proposiciones de ley, o el debate de totalidad, en el caso de los proyectos de ley.
Con este fundamento, el Tribunal inadmite el recurso al considerar que, si bien las enmiendas pretendían modificar el mismo texto legal objeto del proyecto principal –admite, por tanto, la homogeneidad de objeto–, afectaban a preceptos distintos y, con ello, a una materia distinta, lo que hacía que resultaran incongruentes con el texto del proyecto a enmendar, pues se desvirtuaba el espíritu, la oportunidad y los principios de la iniciativa primitiva.
En su posterior pronunciamiento sobre la materia, la STC 119/2011, de 5 de julio (BOE núm. 184, de 2 de agosto de 2011), el Tribunal busca revisar y clarificar su jurisprudencia sobre el particular, tras los razonamientos de consecuencias notoriamente dispares contenidos en sus resoluciones anteriores desde la primitiva dictada en 1987. En esta ocasión, el Tribunal otorga el amparo a un grupo de senadores del Grupo Parlamentario Socialista en el recurso interpuesto contra los acuerdos de la Mesa del Senado por los que se admitían dos enmiendas del Grupo Parlamentario Popular, al Proyecto de Ley Orgánica complementaria de la Ley de Arbitraje. En particular, el artículo único de dicho proyecto de ley pretendía modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial para conferir una serie de atribuciones a los juzgados de lo mercantil. Por su parte, las enmiendas presentadas, buscaban introducir sendos artículos nuevos en el Código Penal para tipificar el delito de convocatoria ilegal de elecciones o referéndum y la captación de fondos públicos a asociaciones ilegales o partidos políticos disueltos.
Alegada por los recurrentes la restricción de su derecho constitucional de representación en condiciones de igualdad con evidente restricción de la facultad de las minorías y la ausencia de conexión entre enmiendas e iniciativa principal, recuerda el Tribunal su doctrina sobre la necesidad de correlación material entre ambas y sobre la imposibilidad de que aquéllas den vida a una realidad nueva dado su carácter subsidiario de una iniciativa preexistente; solo se enmienda lo ya definido, dice. Añade, además, algunas ideas adicionales para completar su doctrina: (i) la confirmación del amplio margen de valoración del que deben disfrutar los órganos de las Cámaras para determinar, de manera motivada, si concurre o no la relación de homogeneidad, cuya ausencia, en su caso, deberá ser evidente y manifiesta; (ii) la necesaria valoración de la distinta posición que cada una de las Cámaras tiene en el proceso legislativo; y, (iii) la reafirmación de que no pueden desatenderse los límites constitucionales bajo una pretendida urgencia legislativa que bien puede encauzarse por otras vías, como las tramitaciones legislativas de urgencia o en lectura única.
En el caso enjuiciado origen de esta sentencia, el Tribunal confirma la absoluta desconexión entre el proyecto de ley originario y los cambios pretendidos por vía de enmienda, de tal suerte que los senadores minoritarios vieron restringidas sus posibilidades de deliberación, enmienda o veto sobre una problemática distinta a la que hasta ese momento había rodeado el debate, lo que atentaba contra la esencia de su función representativa como parlamentarios.
Por motivos similares se había recurrido en inconstitucionalidad la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social –una de las llamadas leyes de acompañamiento, de contenido particularmente heterogéneo–, por parte de diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados. Estos entendían que se habían incluido por vía de enmienda del grupo mayoritario apoyo del Gobierno y autor de la iniciativa, modificaciones que deberían haber constituido iniciativas legislativas propias y que era ajenas, además, al objeto principal de la ley. El Tribunal resolvió el asunto en su STC 136/2011, de 13 de septiembre (BOE núm. 245, de 11 de octubre de 2011), en la que, si bien realiza un razonamiento continuista con su doctrina recientemente clarificada sobre esta materia, no acoge la pretendida inconstitucionalidad, por cuanto los recurrentes no identificaron los preceptos concretos que, en su caso, adolecerían de tal vicio.
Mayor interés tiene, a nuestro juicio, el voto particular emitido por el magistrado don Manuel Aragón Reyes, al que ya nos hemos referido anteriormente, para quien el fallo debió haber sido estimatorio. Así, opina, no sólo se ha perdido la oportunidad de frenar la práctica legislativa, que califica de repudiable y perversa, que nació con las leyes de acompañamiento, a las que asimismo califica de deformes criaturas jurídicas, sino que se ha vulnerado el principio democrático protegido en el artículo 1 de la Carta Magna, que atribuye a las Cortes Generales la potestad legislativa del Estado, y que la sentencia confunde, dice, con la iniciativa legislativa que sí se atribuye, entre otros, al Gobierno. Defiende este argumento por cuanto la ley discutida, de iniciativa gubernamental y cuyas enmiendas también fueron propuestas por el grupo parlamentario en el que aquél se sostiene, modifica un total de 89 normas que afectan a los más dispares sectores del ordenamiento jurídico, desvirtuando con ello, repite, la potestad legislativa que nuestro texto constitucional únicamente atribuye a las Cortes Generales como representantes del pueblo español.
En parecido sentido, y también por recurso de inconstitucionalidad contra leyes de acompañamiento se pronunciaron las SSTC 176/2011, de 8 de noviembre (BOE núm. 294, de 7 de diciembre de 2011), y 209/2012, de 14 de noviembre (BOE núm. 299, de 13 de diciembre de 2012)[8]. En esta última se introduce, además, un matiz de gran importancia para nuestro análisis, pues, en este caso, se recurrió la introducción vía enmienda de nuevos impuestos en nuestro ordenamiento; el impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos, la tasa portuaria de seguridad del pasaje y la tasa de seguridad del transporte ferroviario de viajeros.
El Tribunal comienza señalando que, en el caso de las leyes con contenido heterogéneo, los principios asociados al ejercicio del derecho de enmienda han de ser respetados igualmente, pero deben ser interpretados de manera más flexible dada la pluralidad de materias sobre las que aquéllas versan. Siendo esto así, el Tribunal concluye que sí opera en este supuesto la necesaria conexión de homogeneidad y congruencia, pues la iniciativa enmendada ya preveía una serie de medidas en materia tributaria que afectaban tanto a la imposición directa, como indirecta, como a las tasas, por lo que no se afecta ni el objeto, ni los principios, espíritu y fines esenciales de la iniciativa primitiva.
Gran importancia tiene, a nuestro juicio, el novedoso matiz argumentativo que el Tribunal apunta en esta sentencia en relación con la entidad del cambio tributario que se pretenda con la enmienda, pues, dice, «no es lo mismo la introducción de medidas tributarias nuevas que no estando previstas en el texto de la iniciativa tienen una virtualidad innovadora del ordenamiento tributario y que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, alteran sensiblemente la posición de los ciudadanos frente a su deber constitucional de contribuir (…), que la introducción de medidas tributarias que, por su menor entidad cualitativa o cuantitativa, ni modifican situaciones jurídicas preexistentes, ni alteran de forma sensible la posición de los ciudadanos frente al deber de contribuir» (FJ 4.b).
Este innovador razonamiento –que encontramos equiparable a la argumentación que avala la aprobación de tributos mediante decreto-ley en determinados casos–, abre la puerta, creemos, a una subjetividad interpretativa poco deseable, dado que no existen argumentos objetivos con los que valorar la entidad cualitativa y cuantitativa de una medida de carácter tributario, ni si su grado de afectación a los ciudadanos frente a su deber de contribuir es lo suficientemente sensible, o no, para originar un eventual vicio de inconstitucionalidad. En el concreto caso que se le plantea, las novedades tributarias introducidas vía enmienda tienen poca entidad, a su juicio, pues por mucho que una de ellas introduzca formalmente un nuevo impuesto, no deja de ser una modalidad, afirma, del existente impuesto especial sobre hidrocarburos, de cuya normativa participa.
En parecido sentido se pronuncia el Tribunal en la STC 132/2013, de 5 de junio (BOE núm. 157, de 2 de julio de 2013), en la que setenta y un diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso plantearon recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 2/2002, de 27 de marzo, de establecimiento de normas tributarias y de medidas en materia de organización administrativa, de gestión, relativas al personal de la Comunidad Autónoma de Canarias y de carácter sancionador. El Tribunal considera que los preceptos impugnados, introducidos vía enmienda, guardan la debida conexión con la iniciativa principal, de contenido igualmente heterogéneo. No obstante, de nuevo introduce el Tribunal un matiz argumentativo que no habíamos encontrado hasta ahora y, así, afirma que ninguna de las enmiendas «[p]osee una entidad cualitativa tal que pudiera justificar la necesidad de la tramitación individualizada de una iniciativa legislativa».
La mención a la entidad cualitativa la hemos encontrado por vez primera en la STC 209/2012 que antes hemos comentado, si bien referida a la importancia que el cambio pretendido en materia fiscal tuviera en el conjunto del ordenamiento tributario, y no así, como hace ahora, a la trascendencia o sustancia que tenga dicha enmienda, per se, para que deba constituir una iniciativa legislativa propia.
Con esta precisión deja de nuevo abierto el Tribunal, creemos, un resquicio para la subjetividad tal vez poco recomendable pues, efectivamente, ningún precepto de nuestro ordenamiento –tampoco lo hacen los reglamentos parlamentarios–, determina cuándo la potencial regulación de una materia posee una entidad cualitativa tal, que deba revestir la forma de una ley independiente.
La STC 59/2015, de 18 de marzo (BOE núm. 98, de 24 de abril de 2015), desestima uno de tantos recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra el artículo 19 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica; precepto que aprobó el impuesto sobre los depósitos de las entidades de crédito y que fue introducido vía enmienda por el Grupo Parlamentario Popular en el Senado, apoyo del Gobierno de entonces, autor también de la iniciativa.
La relevancia de este pronunciamiento –que, por remisión a su anterior doctrina, estima la existencia de una mínima conexión de homogeneidad y congruencia entre la enmienda y la ley que califica de norma tributaria de carácter transversal–, radica en que el Tribunal habla, por vez primera, de la “presunción de coherencia u homogeneidad” de las enmiendas “por el hecho de no haber sido inadmitidas” por los órganos de la Cámara, si bien, ello no le exime, reconoce, de verificar él mismo su existencia si ésta ha sido cuestionada.
En la STC 4/2018, de 22 de enero (BOE núm. 46, de 21 de febrero de 2018), el Tribunal concede el amparo al Grupo Parlamentario Podemos en el Parlamento de Canarias, tras haber visto éste inadmitidas sus enmiendas a la Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas para la ordenación territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma. La inadmisión se produjo con el argumento de que, en conjunto, constituían una verdadera enmienda a la totalidad con texto alternativo, al haber sido enmendados todos los artículos de la proposición.
En este pronunciamiento el Tribunal reproduce su doctrina sin variaciones relevantes, salvo por la exigencia en materia de motivación expresa, suficiente y adecuada, que impone a las decisiones de las Mesas calificadoras, sobre todo, cuando éstas son restrictivas de los derechos de los parlamentarios. Esta ausencia de motivación suficiente en la decisión de inadmisión es la razón última que esgrime el Tribunal para estimar el recurso, pues no entra a analizar el fondo del asunto[9].
En este sentido, compartimos con García-Escudero Márquez (2019: 611-613) que se echa en falta en este pronunciamiento una mayor clarificación sobre la potencial congruencia de las enmiendas con la iniciativa primitiva, como alega el Parlamento de Canarias. Así, éste argumenta que las enmiendas controvertidas perseguían cuestionar la oportunidad, los principios y el espíritu de la proposición de ley –lo que está vedado a las enmiendas parciales–, buscando evitar el cambio de regulación que ésta propiciaba y cuyo objeto ya había sido admitido a debate tras superar el trámite de toma en consideración. Dilucidar si existía congruencia entre enmiendas y texto tomado en consideración era el nudo de la cuestión a resolver; cuestión que, sin embargo, el Tribunal deja huérfana de respuesta.
Si bien en este resumen del íter jurisprudencial en torno al derecho de enmienda hemos querido destacar los pronunciamientos de mayor importancia, el Tribunal se ha manifestado en más ocasiones sobre el alcance de este derecho. Así, en su STC 120/2014, de 17 de julio (BOE núm. 198, de 15 de agosto de 2014), resuelve la aprobación por enmienda de la tasa para el ejercicio de la potestad jurisdiccional, en la medida en que se enmarca en una ley de medidas que hacía referencia a medidas tributarias en diferentes materias. En su STC 216/2015, de 22 de octubre (BOE núm. 284, de 27 de noviembre de 2015), bendice la introducción vía enmienda de ayudas para la adquisición de viviendas de protección oficial, en una norma relativa a regular el mercado del alquiler. Y en la STC 70/2018, de 21 de junio (BOE núm. 179, de 25 de julio de 2018), reitera su doctrina sobre la “afinidad” como opuesto a “identidad” y estima la congruencia de una enmienda “dado el carácter transversal de la simplificación administrativa postulada por la iniciativa que afectaba a un amplio elenco de regulaciones sectoriales”, entre ellas, las de índole medioambiental en la que se incardinaba la enmienda.
En suma, la evolución jurisprudencial a la que el Tribunal ha sometido a este derecho es notoria. Partiendo de un primer pronunciamiento íntegramente permisivo con respecto a las posibilidades que otorga el derecho de enmienda (STC 99/1987), pasando por pronunciamientos decididamente restrictivos, en los que ni siquiera la búsqueda de reforma del mismo texto legal fue considerada congruencia suficiente al incumbir a preceptos distintos (ATC 118/1999), hasta sus pronunciamientos más actuales y flexibles, en los que estima congruencia bastante la aprobación de impuestos nuevos en el ordenamiento tributario, vía enmienda, en la medida en que el proyecto de ley subyacente es norma tributaria de carácter transversal (SSTC 59/2015).
4.2. La configuración del derecho de enmienda hasta la STC 149/2023, de 7 de noviembre, sobre el Impuesto Temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas. Notas características
Como hemos visto, el Tribunal Constitucional ha ido elaborando y perfilando el alcance del derecho de enmienda a lo largo de los años. Atendiendo a la evolución jurisprudencial apuntada, podríamos definir este derecho con las siguientes propiedades:
- La enmienda tiene un carácter subsidiario o incidental, por su propia naturaleza, respecto del texto enmendado (ATC 118/1999).
- No es suficiente una genérica correlación material entre enmienda e iniciativa principal (ATC 118/1999).
- Debe existir una homogeneidad de objeto entre enmienda e iniciativa subyacente; condición predicable tanto de las enmiendas a la totalidad como de las que lo son al articulado (ATC 118/1999).
- Adicionalmente, las enmiendas al articulado deben también ser congruentes con la iniciativa principal; esto es, afectar a la misma materia y mantener el espíritu, la oportunidad, y los principios de aquélla (ATC 118/1999).
- Los órganos de las Cámaras legislativas deben contar con un amplio margen de valoración para determinar si concurre, o no, la homogeneidad exigida (STC 119/2011).
- La potencial ausencia de homogeneidad debe ser evidente y manifiesta. Absoluta desconexión (STC 119/2011).
- No pueden desatenderse los límites constitucionales asociados a la facultad de enmienda bajo una pretendida urgencia legislativa (STC 119/2011).
- En el caso de las leyes con contenido heterogéneo deben respetarse igualmente los principios asociados al ejercicio de este derecho, si bien pueden interpretarse de manera más flexible (STC 209/2012).
- La conexión reclamada no tiene que ser de identidad con las medidas previstas en el texto de la iniciativa, sino de afinidad con las materias recogidas en el mismo (STC 209/2012).
- Existe una presunción de coherencia u homogeneidad entre las enmiendas y el proyecto principal, por el hecho de no haber sido inadmitidas por los órganos de valoración de las Cámaras (STC 59/2015).
- Los escritos de calificación de las enmiendas por parte de las Mesas de las Cámaras legislativas deben contar con una motivación expresa, suficiente y adecuada, sobre todo, en el caso de inadmitir aquéllas (STC 4/2018).
- Y, en fin, la modificación que se pretenda, vía enmienda, no puede convertirse en otro proyecto de mucha mayor envergadura que la procurada por la iniciativa principal (STC 23/1990, ATC 275/1993); la enmienda no puede servir de mecanismo para dar vida a una realidad nueva, que debe nacer de una nueva iniciativa (STC 119/2011); solo se enmienda lo ya definido (STC 119/2011); no puede aprovecharse el procedimiento legislativo activado para la introducción ex novo de materias ajenas al mismo (STC 136/2011); debe analizarse si la enmienda posee entidad cualitativa tal que pudiera justificar la necesidad de tramitación individualizada de una iniciativa legislativa (STC 132/2013).
Además de estas notas, predicables del derecho de enmienda con carácter general, en el ámbito tributario que nos ocupa el Tribunal ha impuesto la necesidad adicional de valorar la entidad cualitativa y cuantitativa del cambio tributario pretendido con la enmienda, con relación al conjunto del ordenamiento tributario, así como si éste altera sensiblemente, o no, la posición de los ciudadanos frente a su deber de contribuir (STC 209/2012).
Por último, cabe mencionar, siquiera someramente, la problemática en torno al alcance del otorgamiento de amparo, o declaración de inconstitucionalidad de la norma, en este tipo de pronunciamientos. Efectivamente, se viene reconociendo que no cabe, en virtud de la estimación de un recurso de amparo, que la norma pueda perder su vigencia. Por ello, los pronunciamientos en esta dirección se limitan al reconocimiento de la lesión del derecho fundamental de los diputados o senadores y a declarar la nulidad de los acuerdos parlamentarios impugnados, sin deducir, en la práctica, efecto alguno sobre la ley ya aprobada. El pronunciamiento constitucional es, en suma, meramente declarativo.
Para García-Escudero Márquez (2019: 611-613), sin embargo, esto podría no ser cierto en términos absolutos. Según esta profesora a raíz de sus comentarios a la STC 4/2018, podría haberse producido un vicio en el procedimiento legislativo «que alterara de forma esencial la voluntad del órgano, que podría haber sido distinta en caso de admisión de las enmiendas», al haberse aprobado la ley sin tener en consideración unas enmiendas que fueron inadmitidas por la Mesa del Parlamento de manera improcedente. De ser así, podría haberse planteado el Tribunal una autocuestión de inconstitucionalidad por razones de procedimiento.
Por su parte, con relación a la potencial declaración de inconstitucionalidad de la norma por motivos asociados a vicios en el procedimiento legislativo, debe tenerse en consideración el probable perjuicio de otorgar a la misma efectos anulatorios ex tunc, por el posible vacío normativo que pudiera producirse en diversos sectores del ordenamiento, sobre todo, cuando se trata de leyes de contenido heterogéneo.
Obligada es la mención en este punto al ATC 177/2022, de 19 de diciembre, que contiene una decisión del Tribunal altamente cuestionada por la doctrina. En este asunto, es conocido, los grupos mayoritarios que apoyaban al Gobierno –Grupo Parlamentario Socialista y Confederal de Unidas Podemos–, registraron sendas enmiendas a una proposición de ley de la que también eran autores –Proposición de Ley Orgánica de transposición de directivas europeas y otras disposiciones para la adaptación de la legislación penal al ordenamiento de la Unión Europea y de reforma de los delitos contra la integridad moral, desórdenes públicos y contrabando de armas de doble uso–. Dichas enmiendas buscaban introducir la reforma de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ) y de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), con el fin de modificar el modo de nombramiento de los magistrados del citado Tribunal. Su admisión a trámite, y la ausencia de respuesta a la solicitud de reconsideración al respecto planteada por diputados de la oposición, es el objeto del recurso de amparo presentado por doce parlamentarios del Partido Popular.
En este pronunciamiento el Tribunal adopta una medida cautelar, inaudita parte, de suspensión de la tramitación de las enmiendas impugnadas, mientras se sustancia el recurso, con el fin de no lesionar de manera potencialmente irreparable los derechos fundamentales consagrados en el artículo 23 CE, en caso de resolución final favorable a los intereses de los recurrentes. Así, el Tribunal concluye que «de proseguir la tramitación parlamentaria de la iniciativa legislativa en esos términos hasta su aprobación por el Pleno del Senado, la situación generada en el Congreso por la vulneración de derechos fundamentales garantizados por el artículo 23 CE denunciada por los diputados recurrentes, devendría irreversible, ya que esa lesión se habría consumado una vez aprobada la proposición de ley orgánica; el eventual otorgamiento del amparo tendría entonces una eficacia meramente declarativa y no reparadora».
4.3. La reciente STC 149/2023, de 7 de noviembre, ¿un cambio de doctrina sobre el derecho de enmienda?
Es sabido que la STC 149/2023, de 7 de noviembre (BOE núm. 301, de 18 de diciembre de 2023), es la respuesta del Tribunal a la impugnación por parte del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid, del artículo 3 de la Ley 38/2022, de 27 de diciembre, para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito y por la que se crea el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, y se modifican determinadas normas tributarias (BOE núm. 311, de 28 de diciembre, de 2022)[10].
Es conocido también que el artículo 3 impugnado, a través del cual se aprobó el Impuesto Temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas –ITSGF–, se introdujo vía enmienda a esta proposición de ley por parte de los grupos parlamentarios autores de la misma –Socialista y Confederal de Unidas Podemos–. Dichos grupos, además, sustentaban al Gobierno de la Nación en aquel momento.
Entre otros muchos motivos de recurso[11], y por lo que ahora interesa, la comunidad autónoma recurrente apunta la vulneración de la doctrina constitucional de la homogeneidad en materia del derecho de enmienda y, con ello, la conculcación de los derechos de representación política de los parlamentarios, a los que se privó, dicen, de la posibilidad de formular enmiendas sobre el texto del citado artículo 3.
Para resolver esta controversia el Tribunal se remite a su doctrina en materia del alcance del derecho de enmienda y, teniendo en cuenta la misma, concluye que la presente impugnación no puede prosperar. Ello es así, argumenta, por cuanto la exigida conexión de homogeneidad se verifica en este caso en que, tanto la iniciativa principal como la enmienda, atienden a la misma finalidad recaudatoria y de incremento de los ingresos públicos, enmarcadas, ambas, en el pacto de rentas y el principio de reparto del esfuerzo necesario para afrontar las consecuencias de la crisis energética y de precios. Además, añade, que ya sus SSTC 209/2012 y 59/2015, pusieron de manifiesto la posibilidad de aprobar tributos mediante enmienda, en la medida en que el texto de la iniciativa a enmendar contemplaba medidas tributarias, y toda vez que la conexión no tiene que ser de identidad sino de afinidad. No es impedimento para ello, continúa el Tribunal, que la iniciativa subyacente en este caso aprobara gravámenes de naturaleza no tributaria, pues lo determinante, afirma, es que tanto estos, como el impuesto aprobado por enmienda, son ingresos públicos que persiguen el mismo objetivo.
Esta sentencia cuenta con un extenso voto particular suscrito por los magistrados Enríquez Sancho, Arnaldo Alcubilla, Espejel Jorquera y Tolosa Tribiño, quienes califican como preocupante el contenido de la sentencia de la que discrepan. Así, y por lo que se refiere en particular al alcance del derecho de enmienda cuya doctrina constitucional consideran conculcada, ofrecen los siguientes argumentos, que extractamos resumidamente: (i) la enmienda ha constituido una nueva, entera y diferente iniciativa legislativa en materia tributaria, sin conexión alguna ni con la materia ni con el objeto del texto en tramitación; (ii) si a la ley de presupuestos le está vedada la aprobación de tributos, por las limitaciones de su acelerada tramitación parlamentaria, con menor fundamento constitucional debe permitirse la aprobación de un nuevo tributo por enmienda a una iniciativa en tramitación, con la mayor restricción que ello genera en los trámites de enmienda y debate; (iii) la finalidad esencial del nuevo impuesto es armonizadora del impuesto sobre el patrimonio, y no recaudatoria en el contexto de un pacto de rentas ni de un esfuerzo contributivo; (iv) en todo caso, cabe preguntarse si el hecho de que las medidas contempladas tanto en la iniciativa principal como en la enmienda, puedan tener un efecto recaudatorio, accesorio o principal, es suficiente para apreciar la conexión de homogeneidad; (v) no existe tal conexión entre los “sectores materiales” de entidades de crédito y energía, y el de la hacienda general, así como tampoco existe entre un gravamen no tributario y otro tributario, ni entre una finalidad intervencionista y otra armonizadora; (vi) la iniciativa legislativa incorporada mediante enmienda ha dado luz a una realidad nueva y diferente que de ninguna manera se contrae en una relación de subordinación con la iniciativa principal; (vii) en los ejemplos de las SSTC 209/2012 y 59/2015, se partía de presupuestos muy distintos, pues uno afectaba a una ley de medidas y, el otro, a la adaptación de un impuesto a la normativa europea, además de que sí existía conexión de homogeneidad al tratar tanto la iniciativa principal como la enmienda, materias tributarias, lo que no sucede en este caso.
La clave del voto particular radica principalmente en refutar que el impacto recaudatorio consustancial a toda prestación patrimonial pública constituya, per se, un vínculo de conexión bastante entre la enmienda y la iniciativa en la que se inserta, sin atender al objeto de ambas. Por ello, concluyen los magistrados discrepantes, la enmienda es, en realidad, aquello que le está vedado ser: una iniciativa legislativa independiente.
El procedimiento seguido para la aprobación de este impuesto ha sido abrumadoramente censurado por la doctrina. El profesor Alonso González (2023: 28) lo ha calificado de fraude de ley monumental, al buscarse un atajo que permita soslayar debates y controles previos, plurales y de distinta naturaleza; ha afirmado lo palmario de la ausencia de conexión u homogeneidad entre la enmienda y el texto de la iniciativa; y ha acentuado la especial trascendencia de que se trate de materia tributaria donde rige el principio de autoimposición, en el sentido de que el establecimiento y la regulación de los mismos –los tributos– descansa en las decisiones que toman en el Parlamento los representantes de los ciudadanos, razón por la que se prohíbe, nos recuerda, la aprobación de tributos en la ley de presupuestos generales del Estado o se establecen restricciones a su establecimiento mediante decretos-leyes.
En una línea parecida, Almudí Cid (2023: 17-26) opina que resulta palmaria la quiebra del derecho de enmienda de las minorías en este caso, pues los parlamentarios no han podido proponer cambios al texto del impuesto limitándose a dar su consentimiento al mismo u oponerse a él, y «generándose un efecto similar al que la propia Constitución pretende poner coto a través de su artículo 134.7, en relación con la imposibilidad de que las leyes de presupuestos creen tributos». García Novoa (2023: 50-51), por su parte, ha calificado el procedimiento de aprobación del impuesto como inaudita experiencia legislativa, censurando, con mención a Fernández Rodríguez (2008), que el Tribunal no haya enjuiciado con intensidad el ejercicio de la potestad legislativa ahora que se está asistiendo a una crisis de ley derivada de «un uso incontinente, desordenado, oportunista, propagandístico o simplemente banal del poder legislativo». Corona Ramón (2023: 100) habla de la tendencia imperante al simplismo y la demagogia que afecta al sistema fiscal, en general, y a algunas figuras tributarias, en particular. Y, en fin, Gorospe Oviedo (2024: 13-18) aporta, además, que el cambio tributario pretendido vía enmienda es de suficiente entidad, siguiendo la exigencia de análisis impuesta por el Tribunal en su STC 209/2012, tanto cualitativa, por cuanto incluso hubo de cambiarse el título de la proposición de ley, como cuantitativamente, al menos, para los contribuyentes de Andalucía y Madrid para quienes aumenta su tributación un 100%.
No podemos sino convenir con cuantos profesores y juristas se han pronunciado en este mismo sentido. Convenimos con Pulido Azpíroz (2024: 9-10) en que, por mucho que el Tribunal se remita a sus previos pronunciamientos dotando a su decisión de una aparente continuidad doctrinal, una lectura cuidadosa permite aventurar que el máximo intérprete constitucional ha modificado su propio razonamiento y ha dejado sin efecto el reconocimiento del contenido material del derecho de enmienda. Y concurrimos también con este autor en que la conexión encontrada por el Tribunal en este caso, no se entiende en relación con la proposición de ley, per se, sino con un objeto fuera de la norma, un objetivo de política económica nacional que se extiende más allá de la materia definida previamente por la proposición. Al respecto, interesa recordar las consideraciones que ya Arce Janáriz (1994: 157) apuntó a la primitiva STC 99/1987 en la que el Tribunal apreció la ausencia de limitación material del derecho de enmienda, cuando afirmó que, con este tipo de decisiones, las diferencias entre el régimen de las iniciativas legislativas propias y el de las enmiendas se volatilizan y se vuelven intercambiables, lo que permitirá una vía de escape para eludir los requisitos más gravosos de las proposiciones de ley[12].
Debe desde luego tenerse en cuenta, así lo han hecho también muchos autores, que en la precedente STC 209/2012 –aludida por el Tribunal para justificar la aprobación del tributo por esta vía–, se avaló la introducción del impuesto en una ley de acompañamiento, toda vez que su contenido era tan heterogéneo que la medida era congruente con su objeto, espíritu y fines. La particularidad de la sentencia que ahora comentamos, sin embargo, se encuentra en que la regulación ex novo del impuesto se ha hecho a través de una enmienda a una ley que tiene un contenido concreto y bien definido, además, de carácter no tributario, al margen del efecto recaudatorio que aporte.
A nuestro juicio, en fin, puede también relacionarse este supuesto con el recogido en el ya comentado ATC 177/2022, pues, en ambos, encontramos que el iter procedimental en sede parlamentaria fue similar y excepcionalmente apresurado. Así, en los dos casos los trámites de informe de la ponencia y dictamen de la comisión se sustanciaron en apenas unos días una vez cerrado el plazo de enmiendas; enmiendas que fueron registradas por el propio autor de la iniciativa –el grupo que apoya al Gobierno– el último día de plazo e inmediatamente incorporadas al informe de la ponencia, lo que fue objeto de sendas solicitudes de reconsideración no atendidas por la Mesa de las comisiones correspondientes.
Esta insólita aceleración de la tramitación parlamentaria conecta, a juicio del Tribunal en el Auto mencionado, con el requisito del perjuicio irreversible que le llevó, en aquel asunto, a suspender la tramitación de las citadas enmiendas al entender que los recurrentes «no tuvieron, en el trámite parlamentario, ningún medio de reaccionar contra la actuación parlamentaria que consideraban lesiva de su derecho al ejercicio de sus funciones representativas. El medio, la forma y el procedimiento seguidos resultan inequívocamente desconocedores, y por ello, cercenadores, de este derecho fundamental, que es la clave de bóveda del Estado democrático (art. 1.1 CE)». Visto este razonamiento, cabe plantearse si el Tribunal habría suspendido igualmente la tramitación de la enmienda que aprobaba el impuesto a las grandes fortunas si los diputados recurrentes lo hubieran sido en amparo. Esta potencial suspensión, al menos, habría tal vez evitado otro de los vicios que se asocian a esta ley, su retroactividad, toda vez que la norma fue publicada en el BOE el 28 de diciembre de 2022 para su inmediata entrada en vigor con efectos de ese mismo ejercicio.
5.1. Antecedentes del caso
El pasado 14 de junio de 2024 se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (BOCG núm. 23-1, serie A, de 14 de junio de 2024), el Proyecto de Ley por la que se establece un Impuesto Complementario para garantizar un nivel mínimo global de imposición para los grupos multinacionales y los grupos nacionales de gran magnitud. Este proyecto de ley vehicula la transposición en nuestro país de la Directiva (UE) 2022/2523 del Consejo, de 15 de diciembre de 2022, relativa a la garantía de un nivel mínimo global de imposición para este tipo de contribuyentes en la Unión Europea. Así, y sin entrar en mayor detalle, baste mencionar que, siguiendo el mandato europeo, el proyecto de ley persigue gravar, con un tipo mínimo global del 15%, los beneficios empresariales de los contribuyentes que, formando parte de un grupo multinacional o nacional de gran magnitud, al menos en dos de los cuatro períodos impositivos anteriores al inicio del período impositivo, el importe neto de la cifra de negocios del conjunto de las entidades del grupo sea igual o superior a 750 millones de euros de acuerdo con los estados financieros consolidados de la entidad matriz última. La normativa europea que mandata a los Estados miembros, parte del apoyo a la reforma del nivel mínimo global de imposición iniciada por la OCDE, en la búsqueda de limitar la competencia fiscal internacional en relación con los tipos del impuesto sobre sociedades.
La finalidad del proyecto de ley presentado por el Gobierno es, en definitiva y al decir de su Exposición de Motivos (pág. 15), dar debido cumplimiento a la referida obligación de transposición.
A tal fin, el proyecto consta de cincuenta y cinco artículos, seis disposiciones transitorias y seis disposiciones finales. Toda la regulación contenida en la norma busca, con carácter exclusivo, regular en España el repetido impuesto complementario mínimo y su potencial afectación al impuesto sobre sociedades. Ninguna otra regulación, ni reforma de precepto alguno de nuestro ordenamiento tributario, se contiene en el proyecto.
Existía, de facto, acuerdo político entre todas las fuerzas parlamentarias sobre la necesidad de aprobar una iniciativa legislativa de estas características. Ello lo demuestra, no solo el hecho de que era una obligación para nuestro país hacerlo, sino la constatación de que ningún grupo parlamentario presentó una enmienda a la totalidad de devolución contra el proyecto presentado por el Gobierno. La existencia de este acuerdo tácito, además, fue puesta de manifiesto por el Partido Popular, principal partido de la oposición gubernamental y primer partido en la Cámara Baja, en el Pleno del Congreso en que se debatió la misma, por boca de su entonces portavoz, diputado Sr. Puy Fraga[13].
Pues bien, a dicho proyecto de ley, los grupos parlamentarios que sostienen al Gobierno de coalición –Socialista y Plurinacional Sumar– presentaron 71 enmiendas conjuntamente; esto es, más enmiendas que preceptos tenía la iniciativa principal. Enmiendas que apilan un total de 157 páginas a un proyecto de 81, y en las que se propone, por ejemplo, la adición de 44 disposiciones finales nuevas a un proyecto que contaba con 6. Las materias son de lo más variopinto; desde la regulación de bonificaciones por contratación en entidades deportivas sin ánimo de lucro; pasando por reformas en materia de vivienda, hasta modificaciones en el régimen de la Seguridad Social para los pensionistas.
En el ámbito tributario, que aquí más nos interesa, además de la aprobación de varios nuevos impuestos, como el Impuesto sobre el margen de intereses y comisiones de determinadas entidades financieras o el Impuesto sobre los líquidos para cigarrillos electrónicos, se propone reformar todos los principales impuestos de nuestro sistema.
Así, en el Impuesto sobre Sociedades, se pretende la prórroga, dos años más, del establecimiento de límites a la compensación de bases imponibles negativas del grupo de consolidación fiscal; la aprobación de límites también a la compensación de bases imponibles negativas y a la aplicación de deducciones por doble imposición para las grandes empresas[14]; la obligación de revertir en tres períodos los deterioros de cartera deducidos en el pasado que aún estuvieran pendientes de integración[15]; medidas en materia de la reserva de capitalización; o una reducción impositiva para las microempresas y entidades de reducida dimensión. En el ámbito del IRPF, se busca, por ejemplo, la regulación de la tramitación concerniente a las devoluciones ordenadas por el TS en materia de prestaciones por jubilación e invalidez derivadas de mutualidades de previsión social; el incremento de los tipos de gravamen del ahorro; o la mejora de la tributación del rendimiento de las actividades artísticas obtenidas de manera excepcional. En lo concerniente al IVA, se persigue regular los arrendamientos de vivienda de corta duración; la normativa relativa a la Solución Pública de Facturación Electrónica; o medidas para la declaración de determinadas operaciones relacionadas con el mercado del gasóleo, con el fin de evitar el llamado fraude del diésel. Por último, en el ámbito de los Impuestos Especiales, se propone la actualización de la fiscalidad sobre las labores del tabaco y una extensa modificación del Reglamento de los Impuestos Especiales.
Estas enmiendas fueron aprobadas en el Congreso de los Diputados –por 178 votos a favor y 171 en contra– y quedaron incorporadas al texto final de la norma, al que también se incluyeron otras medidas a iniciativa del Senado, como determinadas ayudas para los trabajadores afectados por la DANA en Valencia, o la rebaja del tipo de IVA al 4% para los productos derivados de la leche fermentada.
A pesar de la predisposición favorable de la práctica totalidad del arco parlamentario a la aprobación de esta norma en su proyecto original, los grupos que finalmente votaron en contra de la misma –Parlamentario Popular, Parlamentario VOX y Mixto-UPN–argumentaron, como principal motivo de oposición, el contenido de las enmiendas registrado durante la tramitación parlamentaria del proyecto.
5.2. La potencial inconstitucionalidad de esta reforma
El conjunto de medidas de contenido tributario incluidas mediante enmienda en el proyecto de ley que comentamos fue definido por la propia ministra de Hacienda como una reforma fiscal. También en sede parlamentaria el grupo que mayoritariamente sostiene al Gobierno empleó el calificativo similar de paquete fiscal[16]. De esta manera ha sido, en suma, definido por la prensa y se conoce comúnmente.
Con esta reforma fiscal, además, el Gobierno da por cumplido, siquiera en parte, el compromiso de nuestro país con Europa para acceder al quinto pago de los fondos europeos pendientes de desembolso del Plan de Recuperación y permite, según el Ejecutivo, que la Comisión Europea pueda evaluar positivamente el plan fiscal de nuestro país. Igualmente, el acuerdo político alcanzado para la aprobación de estas medidas fiscales ha sido calificado también por el propio Gobierno como paso previo a la negociación de los Presupuestos Generales del Estado para el año 2025 e, incluso, como necesario para cumplir con las nuevas reglas fiscales europeas.
Siendo esto así, conviene, a los efectos del análisis que en este trabajo estamos elaborando, detenernos a confrontar las enmiendas presentadas por el Gobierno –permítasenos equiparar al Gobierno con el grupo parlamentario que mayormente le da apoyo–, con las características que deben atesorar éstas para no ser merecedoras de reproche constitucional.
Avanzaremos ahora que, a nuestro juicio, este conjunto de medidas no solo peca de la muy criticable práctica de presentar mayor número de rectificaciones y cambios a una iniciativa propia recientemente elaborada, que preceptos tiene la misma, y no solo cae en la más que censurable praxis de evitarle su sometimiento a las garantías que rigen la aprobación de los proyectos de ley[17]. A nuestro entender, estas enmiendas nunca debieron ser admitidas y su integración en el texto final de la ley ha alterado de forma sustancial el proceso de formación de voluntad de la Cámara, impregnando a la norma de un potencial vicio de inconstitucionalidad. Y explicaremos por qué.
Con carácter previo, ya se ha repetido aquí, tras el debate de totalidad de los proyectos de ley –o en ausencia de éste por no haberse registrado enmiendas de este tipo–, la iniciativa queda aceptada como objeto de debate. Por ello, las Cámaras ya solo pueden realizar correcciones parciales al texto, sin alterar sus principios, espíritu y finalidad pues, de hacerlo, serían enmiendas a la totalidad, a las que sí les está admitido pretender cambios de tal envergadura. Siendo esto así, cabe preguntarse si estamos ante el absurdo de que el Gobierno haya presentado una enmienda a la totalidad, revestida de incontables enmiendas parciales, a su propio proyecto recientemente elaborado.
Pero es más, si, siguiendo la doctrina constitucional emanada de la STC 136/2011, una vez rechazada una enmienda a la totalidad frente a un proyecto de ley, las enmiendas parciales no pueden volver a intentar que se acepte lo que ya fue denegado mediante el «subterfugio de repartir el texto de la enmienda a la totalidad en tantos escritos como enmiendas aparentemente parciales» (Arce Janáriz, 1994: 169), con menos razón aun, a nuestro juicio, debería aceptarse un comportamiento similar, a sensu contrario, del autor de la iniciativa, por un principio de coherencia mínima con los propios actos; esto es, limitar deliberadamente el objeto de su iniciativa en el momento de su presentación a debate para, posteriormente, ampliarlo significativamente con las enmiendas parciales. Ello hurtaría al resto de parlamentarios la capacidad de decidir si, con ese objeto ampliado, deseaban o no, tramitar la iniciativa o registrar una enmienda de totalidad contra la misma. Y, elevando la apuesta, más reprobable si cabe encontramos este proceder cuando el autor es el Gobierno, aunque solo sea por los privilegios constitucionales de tramitación prioritaria de los que éste goza en su facultad de iniciativa legislativa, por mor del artículo 89 CE.
Y continuamos. Una confrontación no demasiado esforzada entre las propiedades asociadas al derecho de enmienda, que en este escrito hemos resumido en el apartado 4.2., y el caso que analizamos, pone de manifiesto, creemos, la conclusión que antes avanzábamos, por los siguientes motivos:
Pero vayamos un paso más allá. ¿El potencial reproche constitucional a este conjunto de enmiendas quedaría salvado tras el posible giro doctrinal dado en la sentencia sobre el impuesto a las grandes fortunas? A nuestro juicio, no. Y decimos esto por cuanto, la coherencia de la enmienda que el Tribunal bendijo en aquel pronunciamiento descansaba en la finalidad, aparentemente común, que compartían los gravámenes y el nuevo impuesto. Sentado ello, y dejando a un lado nuestras reticencias a considerar que una finalidad común de obtención de ingresos públicos –generalmente inherente por naturaleza a los cambios en materia tributaria–, tenga virtualidad suficiente para aceptar el requisito de conexión, lo cierto es que, en este caso, tampoco encontramos siquiera este propósito compartido.
Así, partiendo de una motivación exclusiva del proyecto de ley de dar debido cumplimiento a la obligación de transposición de la directiva europea, hallamos en las enmiendas fines variopintos, no todos ellos necesariamente ligados a la obtención de ingresos públicos y, desde luego, perfectamente ajenos al cumplimiento de mandato europeo alguno. Por poner solo algunos ejemplos: (i) la justificación para la aprobación del nuevo impuesto a los bancos es dar cumplimiento al mandato recogido en el RDL 8/2023, de revisar la configuración del gravamen para su integración en el sistema tributario en el ejercicio 2024; (ii) el propósito buscado por la actualización de la fiscalidad de las labores del tabaco es, entre otros, constituir un instrumento al servicio de la política sanitaria; (iii) la meta ambicionada por la rebaja del tipo de gravamen a las microempresas es aliviar la presión fiscal de todas las pequeñas empresas, al decir de la diputada portavoz socialista en el debate en Comisión; (iv) el objetivo pretendido con la aprobación de la solución pública de facturación es facilitar la reducción de obstáculos regulatorios al crecimiento de las empresas, fomentando la digitalización de todas las empresas, en particular, de las más pequeñas; (v) y la indisimulada intención de algunas de las medidas propuestas en materia del impuesto sobre sociedades es paliar los efectos derivados de la referida sentencia, por referencia a la STC 11/2024, de 18 de enero de 2024, ya tantas veces aquí mencionada.
Estas medidas, en suma, se incardinan dentro de la política general del Gobierno, al decir de la ministra Montero. Todo ello, nos recuerda irremediablemente a lo que Pulido Azpíroz (2024: 8) calificó, en relación con el impuesto a las grandes fortunas, ya lo hemos dicho, como una conexión fuera de la norma asociada a la política económica nacional.
No querríamos con este artículo limitarnos a exponer un problema sin aportar un atisbo de solución que ya antes intentaron estudiosos mucho más diestros.
Para paliar alguno de los problemas apuntados, Gorospe Oviedo (2024: 13) propone analizar la posibilidad de un cambio normativo que exija, a las proposiciones de ley que provengan del grupo parlamentario en el Gobierno, los mismos requisitos que a los proyectos de ley. Santaolalla López (2011: 160), sugiere atribuir la calificación y admisión de las enmiendas a un órgano especializado, además de incentivar que los reglamentos parlamentarios detallen, al igual que hacen con los requisitos formales de las enmiendas, sus exigencias materiales. En una línea parecida, Redondo García (2001) –por cierto, actual ministra en el Gobierno que ha promovido esta reforma fiscal vía enmienda–, ya proponía hace más de veinte años en su tesis doctoral la implantación de un concepto material de enmienda que implicara la exigencia estricta de conexión y congruencia entre las enmiendas que se presenten y el texto de la iniciativa. Merino Merchán (1980: 172-176) sugiere revisar si es congruente admitir la presentación de enmiendas a la totalidad a proposiciones de ley ya tomadas en consideración, por lo que ya instaba en 1980 a una reforma del Reglamento en este sentido. Y García Martínez (2023: 178-184) habla de reformular el recurso de reconsideración parlamentario, con el fin de asegurar la protección de los derechos de diputados y senadores de forma precisa y garantista, abordando, al menos, la precisión en los plazos de interposición y resolución del recurso, la potencial suspensión de la ejecución del acto recurrido, su posible reconsideración como un recurso de alzada y la exigencia expresa de un informe de los letrados de la Cámara sobre la controversia.
Las propuestas, en fin, podrían abarcar más campos, si bien no estamos nosotros facultados para decidir su factibilidad. Pensamos, sin embargo, en la posibilidad de sujetar la presentación de enmiendas a exigencias documentales o informes preceptivos; definir las materias que deben ser objeto de un proyecto de ley del Gobierno y que no pueden ser articuladas como proposición de ley; exigir de proposiciones y proyectos la misma necesidad de homogeneidad que se le exige a la iniciativa legislativa popular para su admisión a trámite; limitar reglamentariamente las prórrogas que pueden concederse sobre el plazo de enmiendas, con el fin de que este instrumento no sea utilizado políticamente para paralizar, de facto, la tramitación de las leyes que no interesan a los grupos mayoritarios; y, en fin, regular recursos efectivos en nuestros reglamentos parlamentarios que traten de solucionar las diversas casuísticas generadas, con el fin de evitar la recurrencia en el auxilio al Tribunal Constitucional en materia de derecho parlamentario.
Cierto es que, a la fecha de elaboración de este artículo, ningún diputado ni grupo parlamentario ha manifestado su intención de recurrir ante el Tribunal Constitucional la ley que venimos comentando por la que se aprueba el impuesto mínimo global a las multinacionales y se aprueban otras normas tributarias. Tampoco se ha anunciado, que sepamos, recurso de amparo alguno por la potencial lesión de los derechos parlamentarios de los diputados o senadores en el transcurso del procedimiento legislativo que ha llevado a su aprobación. Ello no obsta a que hagamos aquí la crítica razonada que nos lleva a censurar el empleo, cada vez más frecuente, de técnicas legislativas enteramente inadecuadas e incompatibles con la regulación ordenada y cabal que exige el ordenamiento jurídico de cualquier Estado democrático.
Y nos tememos que ningún partido político tiene el monopolio de tan reprobable proceder legislativo. Los dos principales partidos de nuestro país, el Partido Popular y el PSOE, han legislado, siendo Gobierno, de la forma que han criticado de la manera más enérgica siendo oposición, y viceversa. Ello, no solo habla mal de la convicción y firmeza con la que nuestros máximos representantes defienden y aplican sus principios –también cuando aprueban las normas que a todos incumben– sino que provoca la indeseablemente frecuente intervención del Tribunal Constitucional en la función parlamentaria y legislativa, que debería estar reducida a la mínima expresión.
Así, ya hemos visto al analizar la evolución doctrinal del derecho de enmienda, que gran parte de la jurisprudencia constitucional del contenido de este derecho se ha configurado a instancias de recursos planteados por el Partido Socialista contra prácticas reprochables del Partido Popular en el empleo de la prerrogativa de enmienda cuando era Gobierno. Sin embargo, el Partido Socialista no tardó en hacer lo propio en cuanto tuvo ocasión. Así ha sucedido, no solo con los casos que aquí se han comentado sino, por ejemplo, con la reciente modificación de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera –operada con el fin de evitar el veto senatorial a los objetivos de déficit y deuda que activan la tramitación de las Cuentas Públicas–, por vía de enmienda a una ley en materia de representación paritaria de mujeres y hombres –lo que ya había intentado antes, por cierto, en una ley en materia de violencia de género–; que sí ha motivado, al parecer, la interposición de un recurso ante el Tribunal Constitucional por parte del Partido Popular.
La actual fragmentación del Parlamento y el cada vez más crispado y turbio debate político no invitan a concebir esperanza alguna de procurar una política serena que desemboque, también, en la consecución de un ordenamiento jurídico claro, ordenado, predecible y, puestos a pedir, técnicamente excelso.
No perderemos la esperanza.
BIBLIOGRAFÍA
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[1] El último ejemplo de este muy cuestionable proceder legislativo –al menos, a la fecha de elaboración del presente artículo–, es el Real Decreto-ley 9/2024, de 23 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes en materia económica, tributaria, de transporte, y de Seguridad Social, y se prorrogan determinadas medidas para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social. Se trata éste de un repertorio normativo múltiple y dispar cuya no convalidación por el Congreso –motivada por su heterogeneidad, al decir de sus detractores parlamentarios–, supuso la inmediata derogación, apenas un mes después de su entrada en vigor, de, entre otras, significativas medidas en materia tributaria, con las indeseables consecuencias jurídicas, y para los contribuyentes, que acarrea esta inconsistencia regulatoria. Ello mismo da para una interesante reflexión sobre las implicaciones de la no convalidación de decretos-leyes en materia tributaria, que aquí solo podemos señalar por razones de espacio.
[2] SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8; 60/1986, de 20 de mayo, FJ 4; 182/1997, FJ 6; 189/2005, de 7 de julio, FJ 7; 139/2016, de 21 de julio.
[3] SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 7; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 9; 139/2016, de 21 de julio, FJ 6; 35/2017, de 1 de marzo, FJ 5; 73/2017, de 8 de junio, FJ 2; 78/2020, de 1 de julio, FJ 3; 156/2021, de 16 de septiembre, FJ 6 y 17/2023, de 9 de marzo, FJ 3A.
[4] Esta afirmación queda corroborada por la práctica parlamentaria, donde la Mesa decisoria del impulso a la tramitación de las leyes generalmente queda en manos de un diputado representante del grupo mayoritario que apoya al Gobierno, lo que le permite paralizar la tramitación de las normas según la conveniencia de éste. Así, en la pasada legislatura –legislatura XIV–, más de la mitad de los proyectos de ley procedentes de decretos leyes caducaron al terminar aquélla, quedando su texto convalidado según el deseo del Gobierno, a pesar del mandato parlamentario para su tramitación y enmienda. En la presente, se sigue el mismo camino. Así, por ejemplo, el proyecto de ley procedente del RDL 6/2023, de 19 de diciembre, en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo, lleva desde el mes de marzo de 2024 paralizado esperando la convocatoria de la ponencia. Otro tanto sucede con el proyecto de ley derivado del RDL 8/2023, de 27 de diciembre, con medidas para afrontar las consecuencias de la guerra en Ucrania y la sequía. Y, en fin, parecida situación padecen el proyecto de ley derivado del RDL 1/2024, de 14 de mayo, en materia de vivienda para la protección de colectivos vulnerables, el proyecto de ley proveniente del RDL 2/2024, de 21 de mayo, sobre la mejora del nivel asistencial de la protección por desempleo, o el proyecto de ley derivado del RDL 3/2024, de 4 de junio, para la promoción del uso del transporte público por los jóvenes, cuyo plazo de enmiendas se ha prorrogado, de momento, casi veinte veces.
[5] Artículo 23 CE: «1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. 2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes».
[6] No sabemos si esta idea subyacía en el subconsciente del presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, cuando recientemente aseguró que su agenda gubernativa avanzaría con o sin apoyo de la oposición, con o sin concurso del poder legislativo; palabras que posteriormente se vio obligado a matizar.
[7] Hay que recordar que el procedimiento legislativo no se encuentra definido en ninguna norma con rango de ley, per se, sino que lo hace en los citados reglamentos parlamentarios. A pesar de ello, el Tribunal Constitucional tiene reiteradamente admitido que la inobservancia de dichos reglamentos puede viciar de inconstitucionalidad la ley aprobada a su amparo, cuando ésta haya alterado de modo sustancial el proceso de formación de la voluntad en el seno de las Cámaras. Así, admite –por todas, STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 6– que, para analizar la posición que ocupa el derecho de enmienda dentro del ejercicio de la potestad legislativa, no solo debe acudirse a las disposiciones que recoge el texto constitucional, «sino también a aquellas otras que puedan estar integradas en el denominado bloque de constitucionalidad (…) Entre esas disposiciones se encuentran las de los reglamentos parlamentarios, que en algunos supuestos pueden ser considerados como normas interpuestas entre la Constitución y las leyes y, por ello, en tales casos, son condición de la validez constitucional de estas últimas –STC 227/2004, 29 de noviembre, FJ 2–».
[8] Recursos interpuestos por diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso contra la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, y contra la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, respectivamente.
[9] La Mesa calificadora partió de un presupuesto erróneo que puso de manifiesto el Tribunal. Así, la Mesa entendió que el Grupo enmendante pretendía mantener la norma en su redacción vigente –dejando sin efecto y vaciando de contenido los cambios pretendidos por la proposición de ley–, siendo así que, en realidad, las enmiendas buscaban volver a la redacción originaria de la norma, previa a su redacción actual. El Tribunal considera este error de partida determinante, también, de la ausencia de motivación de la decisión de inadmisión de las enmiendas, motivo último de estimar el recurso interpuesto por los enmendantes.
[10] Ha habido otros tantos recursos posteriores contra este mismo artículo, por parte de los gobiernos de Andalucía, Galicia y la Región de Murcia, así como de la Asamblea de Madrid, que han dado lugar, respectivamente, a las sentencias 170/2023, de 22 de noviembre (BOE núm. 304, de 21 de diciembre de 2023); 171/2023, de 22 de noviembre (BOE núm. 304, de 21 de diciembre de 2023); 190/2023, de 12 de diciembre (BOE núm. 16 de 18 de enero de 2024); y 189/2023, de 12 de diciembre (BOE núm. 16 de 18 de enero de 2024). Todas ellas desestimatorias y con idéntica argumentación.
[11] Resumidamente: (i) impugnación por motivos formales asociados a la aprobación del impuesto vía enmienda y en una proposición de ley que, por tratarse de una iniciativa gubernamental, debió haber sido configurada como un proyecto de ley; (ii) aprobación del impuesto en fraude de ley, al pretender evitar los trámites para la modificación de las condiciones de la cesión a las comunidades autónomas del impuesto sobre el patrimonio; (iii) vulneración del principio de seguridad jurídica, por establecerse el tributo con carácter retroactivo; (iv) infracción de los principios de capacidad económica y no confiscatoriedad; y (v) vulneración de la autonomía política y financiera de las comunidades autónomas.
[12] Así, las proposiciones de ley requieren verse acompañadas de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellos (artículo 124 RCD), además de una memoria que evalúe su coste económico en el caso del Senado (artículo 108 RS); deben ser tomadas en consideración por el pleno de la Cámara (artículo 126.5 RCD); y pueden ser objeto de enmienda a la totalidad o enmiendas parciales para la adición, modificación o supresión de parte de su articulado. Ninguno de estos requisitos se predica de las enmiendas, por lo que su régimen resulta notablemente menos exigente que el de aquéllas.
[13] Sesión núm. 79, de 21 de noviembre de 2024, Pleno del Congreso de los Diputados.
[14] Esta medida es fruto de la respuesta gubernamental a la STC 11/2024, de 18 de enero, que consideró inconstitucional, con expulsión del ordenamiento jurídico, el precepto que contenía esta regulación en el RDL 3/2016, de 2 de diciembre, por el que se adoptan medidas en el ámbito tributario dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y otras medidas urgentes en materia social, y al que ya nos hemos referido en este escrito. El TC declaró la inconstitucionalidad de dicha medida por extralimitación del instrumento normativo utilizado para su aprobación (un real decreto-ley), sin entrar a valorar el fondo del asunto. Esta ausencia de un argumento de fondo sobre la potencial inconstitucionalidad del precepto ha llevado al Gobierno a intentar de nuevo su regulación, que, esta vez, persigue vía enmienda a este proyecto de ley. Esta misma enmienda se encuentra registrada también al proyecto de ley derivado del Real Decreto-ley 8/2023, de 27 de diciembre, por el que se adoptan medidas para afrontar las consecuencias económicas y sociales derivadas de los conflictos en Ucrania y Oriente Próximo, así como para paliar los efectos de la sequía, que se encuentra en tramitación parlamentaria, pero a la espera de convocatoria de la ponencia desde el pasado mes de marzo de 2024.
[15] Aplica el mismo comentario contenido en la nota 14 anterior.
[16] La portavoz socialista, diputada Sra. Álvarez González, en el debate en Comisión del Dictamen del proyecto de ley, definió las enmiendas de su grupo como un «paquete de medidas fiscales para dotar de robustez y garantizar la recaudación justa que un contexto económico cambiante como el que vivimos requiere». Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones. Núm. 217, de 18 de noviembre de 2024 (pág. 16).
[17] «Cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma» (artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno). Entre otros: consulta pública, Memoria de Análisis de Impacto Normativo, alternativas de regulación estudiadas, análisis jurídico de su contenido, impacto económico y presupuestario, y las cargas administrativas que conlleva. Además, debe someterse a la Comisión General de secretarios de Estado y subsecretarios, al Consejo de Ministros, al Consejo de Estado y al Ministerio de la Presidencia, entre otros.
[18] Paradójico resulta el ejemplo de algunos de los cambios introducidos en el impuesto sobre sociedades que, ya hemos apuntado, fueron primitivamente aprobados por decreto-ley (RDL 3/2016) y expulsados del ordenamiento por STC 11/2024, precisamente, porque su afectación sensible a los contribuyentes impedía su aprobación mediante este instrumento normativo.