ELABORACIÓN DE UN MODELO DE TASA MUNICIPAL SOBRE LOS RESIDUOS COMERCIALES

Las tasas de residuos en uso generalmente no cubren los costes que supone la gestión de estos residuos. Además, la estructura de estas tasas tiende a ofrecer posibilidades de mejora. Por ello, este trabajo propone un modelo de tasa comercial que: 1) permita distribuir las cargas fiscales de forma equitativa entre los contribuyentes, a partir de información accesible para las entidades locales, 2) contribuya a la cobertura de costes netos de la gestión de los residuos comerciales, 3) facilite la integración de esquemas de pago por generación, y 4) sirva de marco de referencia para cualquier entidad local española que quiera crear o mejorar su tasa de residuos comerciales.

Palabras clave: tasas de residuos, residuos comerciales, pago por generación (PxG).

The commercial waste charges currently in use in Spanish municipalities generally do not cover the real cost of waste management. Furthermore, the criteria or structures of commercial waste charges show significant possibilities for improvement. In this regard, the study aims to design a commercial waste charging scheme that: 1) distributes waste management charges equitably among taxpayers and based on information available for most local entities, 2) contributes to cover the real costs of waste management services, 3) facilitates the adaptation to pay-as-you-throw schemes, and 4) works as a reference framework for any local authority who aims to create or improve their commercial waste charges.

1. Marco legal y objetivo. 2. Propuesta de tasa comercial. 3. Variantes de la fórmula para integrar el pago por generación. 4. Pasos para la implementación del modelo propuesto. 4.1. Identificación de los costes netos de gestión de los residuos comerciales. 4.2. Traslado de la información al padrón comercial para el cobro de la tasa. 4.3. Definir los valores concretos para los coeficientes de la fórmula. 4.4. Modelización en el padrón. 4.5. Traspaso de los resultados a la ordenanza fiscal. 4.6. Aspectos adicionales a considerar en la ordenanza fiscal. 5. Conclusiones. Referencias.

En el artículo 2 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular se indica que «los residuos generados en comercios, oficinas y servicios tienen la consideración de residuos domésticos» y, de acuerdo con el artículo 12.5.a de la misma Ley, corresponde a las entidades locales y, cuando proceda, a las diputaciones forales «la recogida, el transporte y el tratamiento de los residuos domésticos en la forma que establezcan sus respectivas ordenanzas».

Las entidades locales trasladan el coste de gestionar estos residuos a los usuarios mediante tasas o, en algunos pocos casos, mediante precios públicos. En ausencia de tasas o de plena cobertura de costes, estos son asumidos desde la caja general.

El marco legal que regula las tasas de residuos en España es el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (RDLRHL). Este Real Decreto prevé la posibilidad de que los entes locales implanten tasas en concepto de «recogida de residuos sólidos urbanos, tratamiento y eliminación de estos» (art. 20.4.s). Estas tasas son de establecimiento voluntario por parte de los entes locales (ayuntamientos, consejos comarcales, mancomunidades), que gozan de una autonomía significativa para elegir qué tasas aplican, y en qué términos. La manera de concretar la implantación y la articulación de las tasas es a través de las ordenanzas fiscales.

Dado que la gestión de residuos comerciales es un servicio de recepción no obligatoria (en el sentido de que las actividades pueden optar por gestores privados), la figura que posiblemente se ajusta mejor serían los precios públicos. Aun así, la seguridad jurídica que ofrecen las tasas hace que la mayoría de las Entidades locales que prestan el servicio –que mayoritariamente son Ayuntamientos– opten por esta figura (Observatorio de la Fiscalidad de los Residuos, 2022). Una de las principales restricciones de las tasas por prestación de servicios, como es el caso de la de gestión de residuos, es que su importe «no podrá exceder, en su conjunto, el coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida» (art. 24.2 RDLRHL). En el caso de los precios públicos, en cambio, «deberá cubrir como mínimo el coste del servicio prestado o de la actividad realizada (…)» (art. 44.1 RDLRHL). Pero incluso en el caso de las tasas, en el caso de los residuos comerciales, la plena cobertura de costes es la situación más deseable, porque de otro modo es la ciudadanía quien soporta el coste.

Las tasas y precios públicos comerciales existentes tienen claras posibilidades de mejora. Por un lado, porque la mayoría no cubren la totalidad de los costes de recogida y tratamiento (Chamizo González et al., 2018; Observatorio de la Fiscalidad de los Residuos, 2022) y, por otro, porque los criterios utilizados para el cálculo de la cuota y, sobre todo, cómo son aplicados estos criterios, son muy dispares entre las entidades locales (OCU, 2021). Además, las tasas comerciales actualmente en uso mantienen una ausencia generalizada de criterios que las vinculen a la generación efectiva de residuos de cada usuario y ello dificulta la articulación de incentivos ambientales (Observatorio de la Fiscalidad de los Residuos, 2022).

Los márgenes que deja el RDLRHL para definir los tributos locales permiten que, aparte de su función recaudatoria principal, estos puedan ser definidos para cumplir una función extrafiscal, la de favorecer prácticas ambientales sostenibles. Respaldo a esta afirmación se puede encontrar en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (art. 2), la cual establece que «los tributos, además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución», entre los cuales está la protección del medio ambiente (art. 45 CE).

En este sentido, el artículo 8 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, ya prevé que «para la aplicación de la jerarquía de residuos, las autoridades competentes deberán usar instrumentos económicos y otras medidas incentivadoras, como las que se relacionan en el anexo V». Trasladar este concepto a las tasas de residuos significa aplicar el concepto de pago por generación (PxG), es decir, tasas de residuos que vinculen el pago de cada hogar y cada actividad económica a su generación real y a sus prácticas concretas de gestión (Puig Ventosa y Calaf Forn, 2011). De hecho, el concepto de PxG ya está explícitamente previsto en el listado de instrumentos económicos del citado anexo V, así como por el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR) 2016-2022, y también recogido en alguno de los instrumentos autonómicos de planificación, como el Programa General de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña (PRECAT20) (Actuación 145).

Además, la literatura especializada, en base tanto al análisis jurídico como de la situación actual y futura de la gestión de residuos en España, coincide en resaltar la utilidad de las tasas de residuos como instrumento para garantizar la financiación del sistema, así como una distribución lo más justa posible de las cargas económicas entre los sujetos pasivos (Huang et al., 2011; Puig Ventosa y Álvarez, 2006).

En esta línea, la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, en su artículo 11.3, establece que «las entidades locales establecerán, en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta Ley, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, las campañas de concienciación y comunicación, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía». En otras palabras, se establece el carácter obligatorio de las tasas o figuras cobratorias equivalentes, así como la obligación de que estas no sean deficitarias. Estos aspectos supondrán un reto para numerosos municipios y entes locales (Herrera Molina, 2021). En primer término, porque hay un pequeño porcentaje de municipios en España que no tiene ninguna figura impositiva establecida (Observatorio de la Fiscalidad de los Residuos, 2022); y en segundo lugar porque el grado medio de cobertura de costes de las tasas de residuos en España se estima entre el 60% y el 66% (Puig Ventosa y Sastre, 2017).

Con todo lo expuesto, se evidencia la necesidad de apoyo a las entidades locales para avanzar en el diseño de tasas de residuos que permitan lograr los estándares marcados por la legislación en la gestión de residuos. Por ello, el objetivo de este artículo es proponer una fórmula tarifaria para los residuos comerciales de competencia municipal que: 1) sea aplicable en cualquiera de las formas legales que tome el cobro por el servicio de recogida de residuos comerciales; 2) que sea capaz de distribuir los costes de forma equitativa, de manera que la asunción de las cargas individuales sea asumible para cada contribuyente y facilite la cobertura de los costes del servicio; 3) que integre criterios con información alcanzable y fácil de monitorizar para cualquier entidad local española; 4) que facilite la creación de una tasa comercial en aquellos municipios que no la tienen; 5) que cree un marco hacia el que avanzar en la mejora la estructura de las tasas existentes, y 6) que permita implementar modelos de pago por generación en los municipios en que la individualización de la recogida sea posible.

La tasa comercial que se propone está formada por una fórmula con diversos elementos. Estos elementos se conciben teniendo en cuenta los aspectos que afectan al coste de la gestión de residuos.

La cuota base –que es una cuantía fija en euros– multiplica al factor (1 + q1*q2* q3*q4). Este factor modulador está formado por cuatro coeficientes que varían según el comercio y modulan el importe final a pagar. Si alguno de los coeficientes es 0 haría que todo el factor multiplicador fuese 1 y, por tanto, el comercio contribuiría con la cuota base.

- La cuota base es un importe único que aplicaría por igual a todos los comercios del municipio o entidad local. Es importante mantener una cuota base para asegurar cierta estabilidad en el ingreso y porque parte de los costes de la gestión como, por ejemplo, los costes de administración o de personal técnico de residuos, son fijos e independientes a las fracciones generadas o de la cantidad. Además, también es importante asegurar una contribución mínima por parte de aquellos comercios que no sean grandes generadores de ninguna fracción pero que también hagan uso de los servicios de gestión de residuos. El valor que tome la cuota base dependería de los costes globales de recogida y tratamiento de los residuos en el municipio que se aplique.

- Coeficiente de fracciones generadas (q1): El objetivo de este coeficiente es diferenciar los comercios según las fracciones que generan. Así, este coeficiente está formado por la suma de los coeficientes de cada fracción de las que el comercio es gran generador (q1 = Coef. Envases + Coef. PyC + Coef. Vidrio + Coef. Orgánica + Coef. Resto, ver Figura 1). El valor del coeficiente de cada fracción será mayor o menor dependiendo de los costes netos que le supone a la entidad local asumir la gestión de cada una de las fracciones. Por ello, generalmente, el valor del coeficiente de resto y orgánica será mayor que los coeficientes de envases ligeros, papel y cartón o vidrio, que son fracciones que generalmente suponen un coste bajo o incluso nulo para las entidades locales porque parte de los costes son cubiertos por los SCRAP (Sistemas Colectivos de Responsabilidad Ampliada del Productor) o por la venta de materiales.

Si un comercio no es gran generador de ninguna de las fracciones, el factor multiplicador sería 1 (1 + 0*q2*q3*q4) y, por tanto, el comercio contribuiría solamente con la cuota base.

- Coeficiente de intensidad de generación (q2): La intensidad de generación representa la generación por unidad de superficie y, su objetivo, es diferenciar los comercios que generan las mismas fracciones, pero con intensidades diferentes (por ejemplo, para diferenciar una clínica y un restaurante, que en ambos casos generan las 5 fracciones de residuos, pero en cantidades por unidad de superficie significativamente diferentes). En total se propone definir entre 3 y 5 niveles de intensidad de generación.

- Coeficiente de superficie (q3): El objetivo de este coeficiente es considerar el tamaño del comercio. Se parte del supuesto que a más superficie para un mismo tipo de comercio más residuos se generan y, por tanto, más costosa es su gestión. Esta relación, sin embargo, no es lineal y, por tanto, el incremento del coeficiente propuesto será marginalmente decreciente (tal como muestra la Figura 2). Aunque este coeficiente se presenta como coeficiente de superficie, si el municipio tiene mejor identificadas otras variables que también sean representativas del tamaño del comercio como, por ejemplo, el número de trabajadores/as y/o el número de plazas, entre otras, el coeficiente q3 también podría definirse a partir de otras variables.

- Coeficiente de ubicación del comercio (q4) : otra variable indicativa de la intensidad con la que se generan los residuos es la ubicación del comercio, puesto que hay zonas del municipio más comerciales que otras.

De hecho, muchos municipios utilizan el callejero fiscal como marco de referencia para modular las cuotas de diversos impuestos y tasas en función de la ubicación de la actividad gravada. Particularmente, es habitual en el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) ^{^[1]}.

Por todo lo expuesto, este coeficiente pretende integrar la variable ubicación como factor modulador de la tasa de residuos a partir de las categorías del callejero fiscal. Es sobre todo en municipios grandes donde el uso de este coeficiente toma más sentido.

En la Figura 1 se presenta un esquema con la estructura de la tasa propuesta. Esta propuesta pretende marcar un horizonte hacia el que avanzar en las tasas de residuos comerciales. En este sentido, aunque la aplicación completa conlleva una distribución más precisa y justa de los costes de la gestión de residuos, si el municipio no dispone de toda la información necesaria para su articulación, también se podría aplicar la propuesta parcialmente, utilizando alguno de los elementos propuestos. Así, por ejemplo, si un municipio no tiene identificada la ubicación de cada comercio o, no puede trasladar la clasificación del callejero fiscal al padrón fiscal de la tasa, se podría articular el modelo solamente con los coeficientes q1, q2 y q3.

Los valores concretos que tomaría cada coeficiente son dependientes del municipio y para su cálculo se requiere de la modelización sobre el padrón fiscal que se utilizaría para el cobro de la tasa.

Si bien la fórmula presentada tiene como objetivo distribuir las cargas fiscales según la generación de residuos de cada comercio, la fórmula aplica por igual a todos los comercios independientemente del desempeño individual de cada uno en la gestión de residuos y, por tanto, no es capaz de generar incentivo para la prevención o la participación en la recogida selectiva. Así, es importante que esta fórmula sea adaptable por parte de las entidades locales que implanten herramientas para la identificación de los usuarios comerciales del servicio de recogida de residuos y, por tanto, conozcan individualmente la generación real de al menos alguna de las fracciones generadas.

Los modelos de individualización de las cargas en base a la generación real se basan en una parte general independiente de la generación efectiva –que en este caso seguiría siendo la fórmula propuesta adaptada– y una parte variable que depende del comportamiento individual de cada contribuyente en relación con la generación y la recogida selectiva. Estos modelos se conocen como “pago por generación” (PxG) –aunque incluyen también la “bonificación por participación” (BxP)–. Con estos modelos, quienes generan más residuos y los separan peor asumen un mayor coste del servicio de gestión, mientras que quienes reducen y separan correctamente sus residuos pagan menos [ENT y Agència de Residus de Catalunya (ARC), 2010].

La articulación de modelo de pago por generación es altamente dependiente del modelo de recogida de los residuos comerciales del municipio, y de las fracciones recogidas mediante identificación del usuario. De hecho, para aplicar estos modelos de individualización de las tasas es necesario el uso de modelos de recogida de residuos que individualicen al menos una de las fracciones generadas con identificación del usuario (Elia et al., 2015).

Los modelos de individualización más comunes son la recogida puerta a puerta (PaP), mediante la cual los residuos se recogen en un horario concreto directamente delante del comercio o domicilio, o el uso de contenedores inteligentes, que para su apertura requieren de identificación del usuario, ya sea con una tarjeta, con un sistema QR o Bluetooth .

A continuación, se presentan con más detalle los modelos más utilizados de pago por generación aplicados en diferentes modalidades de recogida, y cómo se adaptaría la fórmula en cada caso:

1) El pago por generación (PxG) se basa en que la parte variable del importe de la tasa sea mayor según la generación real de residuos. Estos sistemas presentan diferencias según las fracciones de residuos que se gravan. Generalmente se tiende a gravar la fracción resto y con ello se incentiva tanto la reducción como la recogida selectiva. Aun así, también es posible gravar alguna otra fracción con potencial de reducción para la que se quiera incentivar un cambio de hábitos de consumo (por ejemplo, envases ligeros y/o orgánica).

El pago por generación se suele aplicar en los modelos de recogida puerta a puerta porque ha demostrado ser efectivo (Puig Ventosa, 2008), y es una aplicación directa del principio “quien contamina paga”, a diferencia de otras modalidades, como la bonificación por participación, que se explica en el siguiente apartado

Las primeras modalidades de PxG se basaban mayoritariamente en el uso de bolsas estandarizadas o en la contratación previa del servicio. En el primer caso, las bolsas estandarizadas son las únicas admitidas por el servicio y mediante su venta se paga parte del coste del sistema de gestión, de modo que cuantas más bolsas necesita el usuario/a más contribuye a soportar el coste del servicio de gestión. En el segundo caso, se asocia la cuota de la tasa de residuos a un volumen de cubo y una frecuencia de recogida predeterminada, de manera que a más servicio contratado mayor cuota de la tasa de residuos (Puig Ventosa y Calaf Forn, 2011).

En un caso de pago por generación sobre resto, orgánica y envases –que son las fracciones que más interesa separar y que más costosa es su generación– donde cada una de estas fracciones se pagarían según el volumen o peso entregado, la fórmula se adaptaría eliminado los coeficientes de estas fracciones del coeficiente q1. La fórmula quedaría de la siguiente forma:

Cuota = Cuota base * (1 + q1 * q2 * q3* q4) + PxG = Cuota base * [1 + ( ~~Coef. EELL~~ + Coef. P/C + Coef. Vidrio + ~~Coef. Resto + Coef. Orgánica~~ ) * q2 * q3 * q4] + PxG Resto + PxG Envases + PxG Orgánica

De esta manera, el factor modulador q1 se vería reducido y, por tanto, los coeficientes q2, q3 y q4 tendrían un efecto multiplicador menor. Esta reducción, se vería compensada por la cantidad generada de cada una de las fracciones sujetas a pago por generación, que en este ejemplo serían el resto, la orgánica y los envases. Así, la fórmula tendría una parte general que aplicaría a todos los comercios, y una parte variable que dependería de la cantidad individualmente generada de resto, orgánica y envases ligeros. El resto y los envases se pagarían por volumen entregado y, para no desincentivar la separación de envases, esta fracción debería tener un precio menor por unidad de volumen o peso entregado. En la misma línea, y para no desincentivar la separación de orgánica, esta se pagaría anualmente en función del volumen del cubo asignado.

2) La bonificación por participación (BxP) parte de tasas más elevadas que se pagan íntegramente si no se demuestra una buena participación en la recogida selectiva. En este caso, a diferencia del pago por generación, los usuarios reciben descuentos de la tarifa por hacer uso de fracciones de las que se quiere incentivar su recogida selectiva.

Este modelo se usa con más frecuencia en sistemas de recogida con contenedores con identificación del usuario donde el riesgo de fraude es mayor que en las recogidas puerta a puerta.

En estos casos generalmente se bonifica la materia orgánica porque es una fracción que supone una gran parte de los residuos domiciliarios, que presenta nulos o bajos niveles de recogida selectiva y que, cuando se separa en origen, generalmente conlleva la buena separación de las otras fracciones.

En este caso, a diferencia del pago por generación, el coeficiente de orgánica se mantendría con un valor más elevado, de este modo el coeficiente multiplicador q1 se vería incrementado con el consecuente incremento de la parte general de la cuota. Esta cuota, pero, se podría ver reducida mediante bonificaciones por el uso del contenedor de orgánica, ya sea por la identificación de la entrega o por el volumen entregado si existe algún mecanismo para su medición.

Cuota = Cuota base * (1 + q1 * q2 * q3 * q4) + PxG = Cuota base * [1 + (Coef. EELL + Coef. P/C + Coef. Vidrio + Coef. Resto+ Coef. Orgánica’) * q2 * q3 * q4] – BxP Orgánica

El Coef. Orgánica’ representa el coeficiente de la fracción orgánica incrementado.

3) Los sistemas mixtos son modelos de pago por generación donde algunas fracciones (por ejemplo, la fracción resto) suman a la parte variable de la tarifa de acuerdo con el volumen o peso generado, ya sea en sistema de recogida puerta a puerta o en el contenedor con sistema de identificación del usuario, y otras fracciones restan también con relación al volumen o peso generado (por ejemplo, la orgánica).

En estos casos la adaptación de la fórmula se haría combinando los casos de pago por generación y bonificación por participación presentados anteriormente. De esta manera, la fracción que suma, por ejemplo, la fracción resto se eliminaría del coeficiente y a la fracción que resta, por ejemplo, la orgánica, se le asignaría un coeficiente incrementado.

Cuota = Cuota base * (1 + q1 * q2 * q3 * q4) + PxG = Cuota base * [1 + (Coef. EELL + Coef. P/C + Coef. Vidrio + ~~Coef. Resto~~ + Coef. Orgánica’) * q2 * q3 * q4] + PxG Resto – BxP Orgánica

El Coef. Orgánica’ representa el coeficiente de la fracción orgánica incrementado.

4) En el caso que no se pueda aplicar un modelo de pago por generación por falta de tecnología de identificación del usuario, se podría vehicular mediante la ordenanza fiscal un modelo de tasa ITR (Inspección Técnica de Residuos). La tasa ITR consiste en aplicar una tasa incrementada que se vería reducida si el comercio firma un compromiso de recogida selectiva (que también puede integrar una declaración de las cantidades de residuos generadas, como se describe en el apartado 4.6) mediante el cual acepta recibir inspecciones aleatorias para comprobar que se está llevando a cabo una buena separación de residuos por parte de personal inspector de la entidad local. El incremento tarifario se podría vehicular mediante un incremento de la cuota base, que se reduciría al valor óptimo en caso de firmar el acuerdo ITR.

En este apartado se recopilan los pasos principales que se deberían tener en cuenta para la articulación del modelo propuesto:

4.1. Identificación de los costes netos de gestión de los residuos comerciales

Para asegurar la sostenibilidad económica es importante inicialmente hacer un balance de costes íntegro donde se tengan en cuenta los costes directos anuales de recogida y/o tratamiento (según corresponda), pero también todos los costes indirectos asociados a personal administrativo, amortizaciones del material y campañas educativas. Para hacer el balance es importante tener en cuenta los ingresos asociados a sistemas de responsabilidad ampliada del productor y otros ingresos, como ventas de material o, en el caso de Cataluña, el retorno del canon autonómico sobre el vertido e incineración de residuos.

Además, en la medida que sea posible, se deberían diferenciar los costes entre recogida y tratamiento y entre las diferentes fracciones.

Parte (o a veces toda) la recogida selectiva de residuos domiciliarios y comerciales se hace de forma indiferenciada. Este hecho dificulta la atribución de costes de servicio de recogida y tratamiento entre domicilios y comercios. Para estimar los costes que corresponden a los comercios y a los domicilios se puede hacer una aproximación a partir de su respectiva generación, que habitualmente ronda el 30-40%.

Una vez definidos estos costes netos se establece un objetivo de recaudación que en el caso de los precios públicos debe ser por lo menos del 100% y en el caso de las tasas comerciales se recomienda que sea la plena cobertura. De hecho, la plena cobertura de costes es una obligación a partir de 2025 de acuerdo con el artículo 11.3 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.

4.2. Traslado de la información al padrón comercial para el cobro de la tasa

En primer lugar, para articular el modelo es importante que toda la información referente a los coeficientes se traslade al padrón con el que se haría el cobro de la tasa. Para ello se debería identificar para cada contribuyente las fracciones generadas (q1), la intensidad con la que las generan (q2), la superficie (q3) y la ubicación (q4).

La superficie y la ubicación son informaciones a las que las entidades locales generalmente tienen acceso, como el catastro o el callejero fiscal, respectivamente. La dificultad puede venir de integrar esta información en el padrón fiscal.

Para la asignación de las fracciones generadas y la intensidad de generación se hace una propuesta a partir de la caracterización de los códigos IAE ^{^[2]} (“Identificativo de la Actividad económica”) y CNAE ^{^[3]} (Censo Nacional de Actividades Económicas) ^{^[4]}. De este modo, en este estudio se han clasificado todos los códigos IAE y CNAE según dos factores: 1) las fracciones de residuos potencialmente generadas en gran cantidad (envases, vidrio, papel/cartón, orgánico y resto); y 2) intensidad de generación de residuos (definiendo tres niveles: baja, media y alta). Así, cualquier municipio, independientemente de si tiene o no individualizada la recogida, puede a partir del padrón e identificando el código que corresponde a cada comercio conocer los coeficientes q1 (fracciones generadas) y q2 (intensidad de generación).

La caracterización de los códigos IAE y CNAE se ha hecho, en parte, empíricamente analizando datos de generación de residuos de varios comercios monitorizados por ENT en otros trabajos y, en parte, a partir de valoraciones cualitativas de los investigadores y usando como referencia el Anexo I de la Ordenanza fiscal reguladora de la Tasa Metropolitana de Tratamiento de Residuos (2021) del Área Metropolitana de Barcelona (AMB), donde se hace una clasificación similar de los códigos IAE ^{^[5]}.

Es importante mencionar, que esta clasificación no se considera estática y se debería ir perfeccionando en base a experiencias prácticas de futuras implementaciones, o en base a la obtención de más datos de generación de residuos.

Aunque se hace esta propuesta de clasificación de los códigos IAE, en el caso que la entidad local disponga de información propia que permita afinar las fracciones generadas y las diferencias en intensidad de generación para los códigos IAE o CNAE más presentes en el tejido comercial del municipio de estudio, los coeficientes q1 y q2 se pueden adaptar al municipio. Por defecto, se pueden aplicar los grupos de generación y niveles de intensidad de generación propuestos en los Anexos del estudio.

Una vez se han identificado los costes netos que supone cada fracción, se pueden dar valores concretos a los coeficientes q1 en base a las diferencias entre costes netos de las diferentes fracciones.

Para definir los coeficientes q2 de intensidad de generación, se propone una escala de tres a cinco niveles. En la Tabla 1 se presenta un ejemplo de coeficientes con tres niveles de intensidad (baja, media y alta intensidad).

Para el coeficiente q3 se propone diferenciar los coeficientes entre 8 y 11 rangos de superficie, de modo que permitan abarcar la diversidad de superficies del municipio. En los casos que haya superficies muy elevadas, se puede aplicar un tramo lineal final que incremente proporcionalmente con el incremento de la superficie.

En la Figura 2 y Figura 3 se presenta un ejemplo de cómo podría incrementar el coeficiente de la superficie con 11 tramos de superficie y un tramo final lineal para superficies superiores a los 6.000 m².

Para el coeficiente q4 se puede establecer un rango de valores que oscile según el número de categorías identificadas en el callejero fiscal. En este estudio no se presentan valores concretos de ejemplo porque estos valores son muy dependientes de la estructura del callejero de cada municipio. Aun así, se recomienda explorar las posibilidades de esta variable en el diseño de tasas municipales. En el apartado 4.5 se presentan algunas opciones.

Una vez trasladada toda la información al padrón y definida la fórmula con los coeficientes concretos se optimiza el valor de la cuota base contra el objetivo de recaudación. Esta cuota base, multiplicada por los respectivos coeficientes, permite obtener la cuota individual de cada comercio.

Seguidamente, se puede comparar el resultado de las cuotas individuales de cada comercio con las cuotas existentes y prestar especial atención a subidas y bajadas muy marcadas. Si es necesario, se puede hacer algún retoque de los coeficientes para que la tasa refleje adecuadamente las singularidades municipales.

En la ordenanza fiscal se deberían dar cuotas con valores concretos sin posibilidad de interpretación y, por tanto, si bien la manera práctica de calcular el importe de la tasa de cada contribuyente es mediante la aplicación de la fórmula en el padrón, se recomienda que en la ordenanza fiscal no se presente esta fórmula, sino una matriz con las cuotas resultantes de aplicar todas las combinaciones posibles según los valores que puede tomar cada elemento de la fórmula.

En la Tabla 2 se presenta un ejemplo de matriz sin pago por generación. Este ejemplo solo tiene en cuenta los coeficientes q1, q2 y q3. Para la articulación del coeficiente q4 se proponen dos opciones:

1. Replicar esta matriz para cada uno de los niveles del coeficiente q4. Así, dependiendo de la ubicación del comercio se aplicaría una matriz tarifaria u otra.

2. Que el coeficiente q4 multiplique directamente a la cuota base [cuota = cuota base * q4 *(1 + q1 * q2 * q3)]. De esta manera, la cuota final de cada comercio se calcularía multiplicando el valor de q4 asociado a su ubicación por el valor que le correspondería de la matriz. Esta segunda opción sería defendible por el hecho de que la ubicación está más relacionada con la capacidad económica que el resto de los coeficientes.

En la ordenanza fiscal, además, se debería describir el procedimiento a seguir para que los comercios que funcionan con servicios privados de recogida se puedan descontar el coeficiente de las fracciones gestionadas por esta vía. Por tanto, en el caso en que el comercio justificase la gestión privada de todas las fracciones, q1 sería 0 y, por consiguiente, el comercio sólo contribuiría con la cuota base.

Este procedimiento, se debería extender para facilitar la justificación de cualquier comercio que esté clasificado como GG (gran generador) de alguna fracción, y que demuestre que no supera el umbral de generación de los GG. Es decir, si algún comercio justifica que no es GG de ninguna de las fracciones que se le han asignado, q1 se reduciría a 0 y, por tanto, contribuiría solamente con la cuota base. Para aplicar este mecanismo, sin embargo, es importante que cada Ayuntamiento tenga establecido en las ordenanzas municipales a partir de qué nivel de generación de cada fracción se considera a un comercio como GG. En la Tabla 3 se hace una propuesta orientativa.

Si el Ayuntamiento lo desea, alternativamente se podría habilitar mediante la ordenanza fiscal un mecanismo de declaración de residuos, que consistiese en obligar a los contribuyentes a firmar una declaración donde consten las fracciones generadas, la cantidad y la vía de gestión. Esta declaración podría servir para definir los coeficientes de cada contribuyente. En este caso, pero, sería importante habilitar procesos de inspección (conocidos como ITR –Inspección Técnica de Residuos–), para asegurar que se cumple con las fracciones y cantidades declaradas. Este mecanismo tendría más sentido en municipios pequeños donde la inspección sería más sencilla.

El modelo de tasa comercial propuesto cumple con el objetivo de sistematizar el cálculo de la tasa en base a información disponible por parte de la mayoría de las entidades locales. Si bien, en la mayoría de los casos posiblemente se requiera un trabajo de adaptación y actualización de los padrones municipales para alcanzar la máxima efectividad del modelo.

Es un modelo que permite hacer una distribución más justa de las cargas fiscales y asegurar los costes de los servicios de gestión de residuos, tanto para entidades locales que deseen crear una tasa como mejorar la ya existente.

El modelo se basa en información en general accesible por las entidades locales como el código IAE, la superficie y/o la ubicación. Además, se han previsto mecanismos para adaptar la fórmula a diferentes casuísticas que con frecuencia se dan en los municipios, como las recogidas privadas de algunos comercios grandes generadores, o la previsión de una cuota base que asegure una mínima contribución por parte de los comercios pequeños que tienen una generación similar a la domiciliaria.

Por otro lado, cumple con el objetivo de versatilidad para integrar modelos fiscales más justos e incentivadores, como son las diferentes modalidades de pago por generación, que parten de la identificación del usuario y/o de la cuantificación de los residuos efectivamente generados. La integración de estos modelos se vehicularía mediante modificaciones de la fórmula propuesta que permitan integrar una parte variable que dependa de la generación de las fracciones monitorizadas por los servicios de recogida.

En general, se considera un modelo de tasa comercial adecuado para que las entidades locales puedan usar de referencia en un momento en que es necesario avanzar en la mejora de la fiscalidad de los residuos municipales, como elemento clave para contribuir a alcanzar los objetivos existentes de recogida selectiva y reciclaje.

Chamizo González, J.; Cano Montero, E. I. y Muñoz Colomina, C. I. (2018): “Does funding of waste services follow the polluter pays principle? The case of Spain”, Journal of Cleaner Production, 183: 1054-1063 [https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2018.02.225].

ENT y Agència de Residus de Catalunya (ARC) (2010): Guía para la implementación de pago por generación de residuos municipales .

Herrera Molina, P. M. (2021): “Incidencia de la futura ley de residuos sobre las tasas y tarifas locales”, Tributos Locales (152): 13-41.

Huang, J.-Ch.; Halstead, J. M. y Saunders, S. B. (2011): “Managing municipal solid waste with unit-based pricing: policy effects and responsiveness to pricing”, Land Economics 87(4): 645-660 [https://dx.doi.org/10.3368/le.87.4.645].

Llabrés Payeras, A. y Puig Ventosa. I. (2022) “Elaboración de un modelo de tasa municipal sobre los residuos comerciales”, Documentos de Trabajo, Instituto de Estudios Fiscales, n.º 3.

Observatorio de la Fiscalidad de los Residuos. (2022): Las tasas de residuos en España 2022.

OCU (2021): “Tasa de basuras” [https://www.ocu.org/consumo-familia/derechos-consumidor/informe/tasa-basuras-ciudades] (recuperado 06/03/2023).

Puig Ventosa, I. (2016): “Las tasas de residuos en España”, Documentos de Trabajo, n.º 27, Instituto de Estudios Fiscales.

Puig Ventosa, I. (2008): “Charging systems and PAYT experiences for waste management in Spain”, Waste management 28(12): 2767-2771. [https://doi.org/10.1016/j.wasman.2008.03.029].

Puig Ventosa, I. y Álvarez, L. (2006): “La fiscalidad de los residuos comerciales”, Gestión de Residuos, 94: 22-29.

Puig Ventosa, I. y Calaf Forn, M. (2011): “Pago por generación de residuos : el caso de Argentona”, Residuos. La Revista Técnica del Medio Ambiente,124: 18-28.

Valerio, E.; Gnoni, M. G. y Tornese, F. (2015): “Designing Pay-As-You-Throw schemes in municipal waste management services: A holistic approach”, Waste Management 44: 188-195 [https://doi.org/10.1016/j.wasman.2015.07.040].

^{^[1]} El artículo 7.3 de la ordenanza fiscal número 3 del Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) de Zaragoza es un ejemplo del uso de coeficientes moduladores de la cuota según la ubicación de la actividad para este tributo.

^{^[2]} El código IAE es un código numérico que señala la clasificación a efectos del Impuesto sobre Actividades Económicas por la Agencia Tributaria.

^{^[3]} El código CNAE es un código numérico que se asigna a cada actividad económica y es utilizado a efectos de estadísticas públicas por parte del gobierno central, por parte de los gobiernos autonómicos y/o entidades municipales.

^{^[4]} Ver Anexos I y II de Llabrés y Puig (2022).

^{^[5]} En el Anexo I de la Ordenanza fiscal reguladora de la Tasa Metropolitana de Tratamiento de Residuos (2021) del Área Metropolitana de Barcelona (AMB) se clasifican todos los códigos IAE por fracciones generadas y nivel de generación.

ELABORACIÓN DE UN MODELO DE TASA MUNICIPAL SOBRE LOS RESIDUOS COMERCIALES

ELABORATION OF A MUNICIPAL TAXATION SCHEME ON COMMERCIAL WASTE